城管局人性化执法经验交流
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城市管理是社会管理不可或缺的重要组成部分，随着城市化步伐不断加快，在构建社会主义和谐社会的大背景下，人们对城管执法越来越重视，要求也越来越高，“人性化执法”作为一种新的理念，被适时引入城市管理领域，本文结合市城市管理综合执法局近年来关于“人性化执法”的实践，就如何正确认识理解“人性化执法”理念，如何更好的把握和完善“人性化执法”理念，提升城市管理水平，加强城市管理，做一些思考。
一、人性化执法的主要实践
关于“人性”，古往今来许多先哲大家都曾给出了自己的分析和定义，马克思给出的定义是“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”（《马恩选集第一卷》中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局,1995年6月第2版第56页）。关于“人性化”，百度百科解释为“人性化是指让技术和人的关系协调，即让技术的发展围绕人的需求来展开。这里所指的技术是广义上的技术，不单单指的是某一领域。”在中共xx届四中全会提出“建设社会主义和谐社会”的背景下，很多领域包括城市管理领域都有了“人性化”这一提法,市城市管理综合执法局最早提出“人性化执法”是在XX年建局五周年大会的工作报告中，其作为城市管理综合执法一种新的理念在随后的工作中进行了实践和探索。
注重宣传教育，统一思想认识。紧紧围绕为谁执法、怎样执法这一基本问题，坚持以学习实践科学发展观活动为载体，以思想政治工作为抓手，采取理论学习、业务培训、纪律作风整顿、评选优秀执法中大队和十佳队员等措施，着力解决执法理念方面的问题。教育全体队员强化弱势思维,学会换位思考,正确处理发展经济与城市管理、城市建设与城市管理、加强城市管理与提高市民素质、严管重罚与文明执法、集中整治与经常化管理、堵与疏六个关系，尊重管理对象人格，维护管理对象权利，体恤管理对象需求，给艰难谋生者以出路，主动地为他们排忧解难。同时，健全公众参与机制，召开新闻媒体座谈会、设立委屈奖、市容管理志愿者行动、邀请人大代表、政协委员视察城市管理综合执法等各种有效形式，动员和组织社会各界理解城市管理，支持城市管理，参与城市管理，营造人民城市人民管、管好城市为人民的良好氛围。涌现出了省级先进工作者王建平、省级优秀军转干部孙斌琪等一批先进典型。执法队伍中见义勇为、拾金不昧、助人为乐等好人好事层出不穷。
坚持“疏”“堵”结合，破解市容管理“两难”问题。针对市区机动车乱停乱放和居民买菜难问题，客观面对该区域停车场、集贸市场建设和使用率不足的实际和城市居民日益增长的实际需求，开展了停车场整治，新增停车位56个，监管地下停车场在建车位436个。同时参与汉中路停车场拆迁和集贸市场建设，拆除建筑物面积8800余平方米，建成后可提供500多个停车位，近万平方米的室内综合市场，将大大缓解经二路区域机动车停车难和居民买菜难问题。在处理流动摊贩占道经营和市民生活需求问题上，没有一味地进行处罚，而是把“疏”与“堵”相结合，“疏”在先，“堵”在后，一方面因地制宜地在集贸市场较少的居民集中区设置了12处便民摊群点，同时协调一些正规室内集贸市场，吸纳流动摊贩，如在东二路集中整治过程中，联合东二路区域8家单位，动员两家大型室内市场，采取优惠措施疏导流动摊贩进场经营，分流照顾110余户摊点进入经营，另一方面坚决查处小摊贩占道经营，对个别少数屡教不改，不服从管理的违章者进行了处罚，既妥善解决了经营户和流动摊贩生存发展问题，较好地解决了居民生活日常采购和做好市容管理“两难”问题，受到了群众好评。
坚持教育与处罚相结合，教育为主，处罚为辅。实行“首犯不罚”制，即对初次违反城市管理法规的行为能立即整改的则不予处罚，在执法过程中实行先教育、再警告、最后处罚的“三步式”执法，对有多种处罚种类的不先使用罚款。如残疾人违反法律规定，使用残疾人三轮车载客从事非法营运，执法人员发现后给予警告，但其仍然拒不停止非法营运行为，执法人员念及其为残疾人而且家庭经济情况往往较差，并没有采取罚款、暂扣等强制措施，而是动之以情、晓之以理，进行耐心说服教育，使其从思想深处认识到非法营运行为的危害性，自觉放弃了非法营运，另谋职业。
优化办事程序，推行政务公开，方便群众办事。行政许可在法律容许范围内简化审批程序，实行行政许可公示和一个窗口对外制度和“一站式”服务，突出便民高效原则，严格执行行政许可的设定规则、实施主体、程序、收费、监督检查、责任追究等各项规定，在办公场所将行政许可项目、依据、条件、程序、期限、审批结果等内容、行政许可文书的示范文本等一一上墙上网公示，增强行政许可工作的透明度，优化行政审批环节，不让申请人跑冤枉路，方便申请人办理行政许可，提高了行政许可质量，树立了良好形象。
坚持拆建并举，自拆为主，强拆为辅。在近年来的拆除拆迁工作中，始终坚持依法拆迁、文明拆迁、和谐拆迁、廉洁拆迁、安全拆迁的原则，把工作着力点建立在动员业主自拆上，尽最大努力减少强制拆迁，尽最大努力避免对被拆迁者造成不必要的损失，因而没有引发群体性事件，做到了零事故、零诉讼、零强拆、零上访，很多媒体争相报道。同时，既没有一拆了之，也没有用于商业开发，而是在拆除之后进行了绿化和基础设施建设，对所有拆迁工程和拆后绿化建设项目，一律实行无标底公开招标，市区铁路沿线环境综合整治，栽植各类花卉苗木29万株，建成11个带状游园，新增绿地70万平方米，形成了长达31.2公里的绿色园林景观长廊；市区“三拆（违章建筑、临时建筑和严重影响市容市貌的建筑）新建绿地8万平方米，修建路东段社区、市中心医院东门、市府巷口、金渭路和斗中路等一批园林绿化景观小品，美化优化了城市环境，让广大市民共享拆除成果。
寓服务于执法，在执法中服务，促进社会和谐。通过形象提升年、执法服务年主题活动和认真开展“一、十、双百”为民服务活动（每个执法队员为执法相对人做1件好事；每个执法队创建10个便民服务点，联系100个经营户，评选100件优秀执法案例），在执法队伍中牢固树立管理就是服务，管理必须服务的理念，用服务手段去解决管理问题。按照公开、公正、公平的原则，组织对市区21处自行车、摩托车停放场点，68条主干道非法野广告的清理和夏季60个便民西瓜销售点经营权，面向社会公开招标拍卖，为社会提供了就业机会，又节省了行政管理成本，提高了管理效果，方便和服务了市民生活。针对夜间施工噪声扰民投诉居高不下的问题，改革夜间值班体制，抽调6名得力同志，组建了夜查中队，专门受理夜间各类投诉。对投诉举报问题实行台帐制和办结销号制，做到有报必查、有查必果、有错必究，每年办理投诉举报问题300多件。先后收到群众为我们赠送锦旗38面,奖牌 13块,感谢信200多件。餐饮业油烟、噪声污染问题是居民关注的焦点，在处理跃进路5号楼1-2号楼下两家餐厅存在噪音油烟污染案件中，执法人员并没有简单地责令业主进行整改，而是多次到现场办公，为业主想办法、出主意，帮助其解决整改过程中出现的一系列问题，通过改变操作间排气扇位置、增加消音设施、日常使用回避居民休息时间来减小噪音污染、停止主烟道的使用，使用无烟煤减少油烟和粉尘污染等措施，最后达到了国家规定的标准，既彻底解决了油烟噪音扰民问题，保证了这两家餐厅的正常营业，同时也缓和了居民与经营户之间的关系，无论是经营户还是周围的居民对处理结果都非常满意。陈仓园二区的市某幼儿园噪音、油烟扰民，执法人员现场调查后，责令该幼儿园限期搬离产生噪音、油烟的厨房，但同时发现厨房一旦搬离幼儿园内上百名孩子的一日三餐将无法解决，于是执法人员主动与园长联系，帮助其在陈仓园市场找到了合适的场所作为厨房，在不影响孩子们用餐问题的情况下，妥善处理了干扰居民的噪音、油烟污染问题。
二、对完善和加强人性化执法的几点思考
人性化执法固然有这样或那样的问题，但从当前构建社会主义和谐社会的要求和破解城管执法难题的角度来看，其无疑是对城市管理乃至社会管理的一个重大创新，只能加强完善而不能淡化削弱。为此，笔者从三个层面就进一步完善和加强人性化执法做了一些思考。
如何正确理解认识人性化执法？一方面要充分认识人性化执法的必要性和重要性。党的xx大报告中指出“以人为本”是科学发展的核心价值所在，就是尊重每个社会成员物质和精神文化需求的正当权利。人性化执法正是在执法中对“以人为本”这一核心价值的直接体现，就是要在执法中行政执法相对人的正当权益，城市管理执法的成效和果实由老百姓共享，做到执法为民。同时，面对当前社会矛盾凸显期，实行人性化执法更有利于解决城市管理中的各种矛盾和问题，保持社会秩序的稳定，营造和谐的城市管理和执法氛围。因此，虽然说人性化执法并不是哪条法律法规的刚性规定或哪项制度的硬性要求，但却顺应了时代的要求，反映着人民群众的呼声和期盼，可以说人性化执法是贯彻落实科学发展观的重要举措，是维护社会稳定、构建社会主义和谐社会的内在要求，是做好城市管理工作的有效途径。另一方面要全面深刻理解人性化执法的本质内涵，人性化执法的前提是依法行政，严格执法，即在严格坚持法律法规原则的基础上，以合乎大众普遍认同、约定成俗的人伦、 人性、人道、 人权的手段和方法，在充分尊重公民的人格，维护管理相对人的正当权益，尽可能帮助其解决生活中的具体困难的同时实现执法公正与执法效果相统一的目的。所谓“人性化”其实质是对执法行为，对执法技巧、管理模式、服务方式等外在的的深化和完善。
如何把握落实好人性化执法？“人性化执法”作为一种新的执法理念，虽然经过了一些实践，但始终没有一个严格、明确、清晰的概念，只是对执法行为、技巧、模式、方式等从社会人文道德层面笼统的概括，缺乏具体的操作规范，留给人为操作控制的余地较大。主要原因就在于“人性”的内涵和外延是在太广太大，实践中确实不好把握。但应该把握最基本的三点，一是就“执法”而言，要始终坚持法律原则，无论是实体还是程序都必须严格按照法律法规的规定执行，面对违法行为要敢于碰硬、敢于亮剑、公正处罚；二是就“人性化”而言，在不违反法律原则规定的前提下，按照法律法规赋予的职权，以灵活方式，以平等身份，理解和照顾行政相对人的感受，尊重和保障其合法权益，给予其人文关怀，促使其自觉遵守法律法规，做到既要维护法律尊严，又要达到执法目的。同时，应充分认识社会事务特别是城市管理工作的复杂性和“人性”的多面性，要注意到“人性”既有“真善美”的正面，又有“假恶丑”的反面，人性化执法就要发扬鼓励 其“真善美”的正面，贬斥抑制其“假恶丑”的反面，不被个别人和事所蒙蔽和恶意利用，避免导致无原则的忍让、迁就和纵容；三是就正确处理“ 人性化”和“执法”二者关系而言，要正确处理“人性化”与“人情化”的关系，正确把握严格执法与人性化执法的关系，处理好实体公正与程序公正的关系，处理好公权力与私权利的关系。同时必须防止执法不作为和乱作为两个误区:一是以“人性化”为借口,损害法律尊严;二是以“执法”为名,实侵害公民权利之实。
如何完善人性化执法？首先，执法人员要不断提升自身思想道德素质，注重自身道德品德修养，具有良好高尚的社会道德和职业道德素养，具有正面积极的人文理念和服务意识、平等意识，对当事人一视同仁，平等对待，态度和蔼，言辞礼貌，方式适当，在执法过程中帮助其解决实际困难，切实尊重和维护其合法权益。其次要提升执法人员执法技能和法律素质，城市执法工作涉及法律法规面广、法律法规条文旁杂，执法人员在全面掌握的同时，还需特别注重对执法技能的钻研、开拓和创新，既要一职多能，又要术业有专攻，做到知法、懂法、守法，会执法，善执法，巧执法。第三，需要加强制度建设为人性化执法提供机制保障。如优化办事程序、改善服务环境、规范行政处罚自由裁量权以及强化监督检查等，规范执法人员的行为，保障“人性化执法”沿着健康有序的轨道发展。
一、人性化执法的主要实践
关于“人性”，古往今来许多先哲大家都曾给出了自己的分析和定义，马克思给出的定义是“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”（《马恩选集第一卷》中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局,1995年6月第2版第56页）。关于“人性化”，百度百科解释为“人性化是指让技术和人的关系协调，即让技术的发展围绕人的需求来展开。这里所指的技术是广义上的技术，不单单指的是某一领域。”在中共xx届四中全会提出“建设社会主义和谐社会”的背景下，很多领域包括城市管理领域都有了“人性化”这一提法,市城市管理综合执法局最早提出“人性化执法”是在XX年建局五周年大会的工作报告中，其作为城市管理综合执法一种新的理念在随后的工作中进行了实践和探索。
注重宣传教育，统一思想认识。紧紧围绕为谁执法、怎样执法这一基本问题，坚持以学习实践科学发展观活动为载体，以思想政治工作为抓手，采取理论学习、业务培训、纪律作风整顿、评选优秀执法中大队和十佳队员等措施，着力解决执法理念方面的问题。教育全体队员强化弱势思维,学会换位思考,正确处理发展经济与城市管理、城市建设与城市管理、加强城市管理与提高市民素质、严管重罚与文明执法、集中整治与经常化管理、堵与疏六个关系，尊重管理对象人格，维护管理对象权利，体恤管理对象需求，给艰难谋生者以出路，主动地为他们排忧解难。同时，健全公众参与机制，召开新闻媒体座谈会、设立委屈奖、市容管理志愿者行动、邀请人大代表、政协委员视察城市管理综合执法等各种有效形式，动员和组织社会各界理解城市管理，支持城市管理，参与城市管理，营造人民城市人民管、管好城市为人民的良好氛围。涌现出了省级先进工作者王建平、省级优秀军转干部孙斌琪等一批先进典型。执法队伍中见义勇为、拾金不昧、助人为乐等好人好事层出不穷。
坚持“疏”“堵”结合，破解市容管理“两难”问题。针对市区机动车乱停乱放和居民买菜难问题，客观面对该区域停车场、集贸市场建设和使用率不足的实际和城市居民日益增长的实际需求，开展了停车场整治，新增停车位56个，监管地下停车场在建车位436个。同时参与汉中路停车场拆迁和集贸市场建设，拆除建筑物面积8800余平方米，建成后可提供500多个停车位，近万平方米的室内综合市场，将大大缓解经二路区域机动车停车难和居民买菜难问题。在处理流动摊贩占道经营和市民生活需求问题上，没有一味地进行处罚，而是把“疏”与“堵”相结合，“疏”在先，“堵”在后，一方面因地制宜地在集贸市场较少的居民集中区设置了12处便民摊群点，同时协调一些正规室内集贸市场，吸纳流动摊贩，如在东二路集中整治过程中，联合东二路区域8家单位，动员两家大型室内市场，采取优惠措施疏导流动摊贩进场经营，分流照顾110余户摊点进入经营，另一方面坚决查处小摊贩占道经营，对个别少数屡教不改，不服从管理的违章者进行了处罚，既妥善解决了经营户和流动摊贩生存发展问题，较好地解决了居民生活日常采购和做好市容管理“两难”问题，受到了群众好评。
坚持教育与处罚相结合，教育为主，处罚为辅。实行“首犯不罚”制，即对初次违反城市管理法规的行为能立即整改的则不予处罚，在执法过程中实行先教育、再警告、最后处罚的“三步式”执法，对有多种处罚种类的不先使用罚款。如残疾人违反法律规定，使用残疾人三轮车载客从事非法营运，执法人员发现后给予警告，但其仍然拒不停止非法营运行为，执法人员念及其为残疾人而且家庭经济情况往往较差，并没有采取罚款、暂扣等强制措施，而是动之以情、晓之以理，进行耐心说服教育，使其从思想深处认识到非法营运行为的危害性，自觉放弃了非法营运，另谋职业。
优化办事程序，推行政务公开，方便群众办事。行政许可在法律容许范围内简化审批程序，实行行政许可公示和一个窗口对外制度和“一站式”服务，突出便民高效原则，严格执行行政许可的设定规则、实施主体、程序、收费、监督检查、责任追究等各项规定，在办公场所将行政许可项目、依据、条件、程序、期限、审批结果等内容、行政许可文书的示范文本等一一上墙上网公示，增强行政许可工作的透明度，优化行政审批环节，不让申请人跑冤枉路，方便申请人办理行政许可，提高了行政许可质量，树立了良好形象。
坚持拆建并举，自拆为主，强拆为辅。在近年来的拆除拆迁工作中，始终坚持依法拆迁、文明拆迁、和谐拆迁、廉洁拆迁、安全拆迁的原则，把工作着力点建立在动员业主自拆上，尽最大努力减少强制拆迁，尽最大努力避免对被拆迁者造成不必要的损失，因而没有引发群体性事件，做到了零事故、零诉讼、零强拆、零上访，很多媒体争相报道。同时，既没有一拆了之，也没有用于商业开发，而是在拆除之后进行了绿化和基础设施建设，对所有拆迁工程和拆后绿化建设项目，一律实行无标底公开招标，市区铁路沿线环境综合整治，栽植各类花卉苗木29万株，建成11个带状游园，新增绿地70万平方米，形成了长达31.2公里的绿色园林景观长廊；市区“三拆（违章建筑、临时建筑和严重影响市容市貌的建筑）新建绿地8万平方米，修建路东段社区、市中心医院东门、市府巷口、金渭路和斗中路等一批园林绿化景观小品，美化优化了城市环境，让广大市民共享拆除成果。
寓服务于执法，在执法中服务，促进社会和谐。通过形象提升年、执法服务年主题活动和认真开展“一、十、双百”为民服务活动（每个执法队员为执法相对人做1件好事；每个执法队创建10个便民服务点，联系100个经营户，评选100件优秀执法案例），在执法队伍中牢固树立管理就是服务，管理必须服务的理念，用服务手段去解决管理问题。按照公开、公正、公平的原则，组织对市区21处自行车、摩托车停放场点，68条主干道非法野广告的清理和夏季60个便民西瓜销售点经营权，面向社会公开招标拍卖，为社会提供了就业机会，又节省了行政管理成本，提高了管理效果，方便和服务了市民生活。针对夜间施工噪声扰民投诉居高不下的问题，改革夜间值班体制，抽调6名得力同志，组建了夜查中队，专门受理夜间各类投诉。对投诉举报问题实行台帐制和办结销号制，做到有报必查、有查必果、有错必究，每年办理投诉举报问题300多件。先后收到群众为我们赠送锦旗38面,奖牌 13块,感谢信200多件。餐饮业油烟、噪声污染问题是居民关注的焦点，在处理跃进路5号楼1-2号楼下两家餐厅存在噪音油烟污染案件中，执法人员并没有简单地责令业主进行整改，而是多次到现场办公，为业主想办法、出主意，帮助其解决整改过程中出现的一系列问题，通过改变操作间排气扇位置、增加消音设施、日常使用回避居民休息时间来减小噪音污染、停止主烟道的使用，使用无烟煤减少油烟和粉尘污染等措施，最后达到了国家规定的标准，既彻底解决了油烟噪音扰民问题，保证了这两家餐厅的正常营业，同时也缓和了居民与经营户之间的关系，无论是经营户还是周围的居民对处理结果都非常满意。陈仓园二区的市某幼儿园噪音、油烟扰民，执法人员现场调查后，责令该幼儿园限期搬离产生噪音、油烟的厨房，但同时发现厨房一旦搬离幼儿园内上百名孩子的一日三餐将无法解决，于是执法人员主动与园长联系，帮助其在陈仓园市场找到了合适的场所作为厨房，在不影响孩子们用餐问题的情况下，妥善处理了干扰居民的噪音、油烟污染问题。
二、对完善和加强人性化执法的几点思考
人性化执法固然有这样或那样的问题，但从当前构建社会主义和谐社会的要求和破解城管执法难题的角度来看，其无疑是对城市管理乃至社会管理的一个重大创新，只能加强完善而不能淡化削弱。为此，笔者从三个层面就进一步完善和加强人性化执法做了一些思考。
如何正确理解认识人性化执法？一方面要充分认识人性化执法的必要性和重要性。党的xx大报告中指出“以人为本”是科学发展的核心价值所在，就是尊重每个社会成员物质和精神文化需求的正当权利。人性化执法正是在执法中对“以人为本”这一核心价值的直接体现，就是要在执法中行政执法相对人的正当权益，城市管理执法的成效和果实由老百姓共享，做到执法为民。同时，面对当前社会矛盾凸显期，实行人性化执法更有利于解决城市管理中的各种矛盾和问题，保持社会秩序的稳定，营造和谐的城市管理和执法氛围。因此，虽然说人性化执法并不是哪条法律法规的刚性规定或哪项制度的硬性要求，但却顺应了时代的要求，反映着人民群众的呼声和期盼，可以说人性化执法是贯彻落实科学发展观的重要举措，是维护社会稳定、构建社会主义和谐社会的内在要求，是做好城市管理工作的有效途径。另一方面要全面深刻理解人性化执法的本质内涵，人性化执法的前提是依法行政，严格执法，即在严格坚持法律法规原则的基础上，以合乎大众普遍认同、约定成俗的人伦、 人性、人道、 人权的手段和方法，在充分尊重公民的人格，维护管理相对人的正当权益，尽可能帮助其解决生活中的具体困难的同时实现执法公正与执法效果相统一的目的。所谓“人性化”其实质是对执法行为，对执法技巧、管理模式、服务方式等外在的的深化和完善。
如何把握落实好人性化执法？“人性化执法”作为一种新的执法理念，虽然经过了一些实践，但始终没有一个严格、明确、清晰的概念，只是对执法行为、技巧、模式、方式等从社会人文道德层面笼统的概括，缺乏具体的操作规范，留给人为操作控制的余地较大。主要原因就在于“人性”的内涵和外延是在太广太大，实践中确实不好把握。但应该把握最基本的三点，一是就“执法”而言，要始终坚持法律原则，无论是实体还是程序都必须严格按照法律法规的规定执行，面对违法行为要敢于碰硬、敢于亮剑、公正处罚；二是就“人性化”而言，在不违反法律原则规定的前提下，按照法律法规赋予的职权，以灵活方式，以平等身份，理解和照顾行政相对人的感受，尊重和保障其合法权益，给予其人文关怀，促使其自觉遵守法律法规，做到既要维护法律尊严，又要达到执法目的。同时，应充分认识社会事务特别是城市管理工作的复杂性和“人性”的多面性，要注意到“人性”既有“真善美”的正面，又有“假恶丑”的反面，人性化执法就要发扬鼓励 其“真善美”的正面，贬斥抑制其“假恶丑”的反面，不被个别人和事所蒙蔽和恶意利用，避免导致无原则的忍让、迁就和纵容；三是就正确处理“ 人性化”和“执法”二者关系而言，要正确处理“人性化”与“人情化”的关系，正确把握严格执法与人性化执法的关系，处理好实体公正与程序公正的关系，处理好公权力与私权利的关系。同时必须防止执法不作为和乱作为两个误区:一是以“人性化”为借口,损害法律尊严;二是以“执法”为名,实侵害公民权利之实。
如何完善人性化执法？首先，执法人员要不断提升自身思想道德素质，注重自身道德品德修养，具有良好高尚的社会道德和职业道德素养，具有正面积极的人文理念和服务意识、平等意识，对当事人一视同仁，平等对待，态度和蔼，言辞礼貌，方式适当，在执法过程中帮助其解决实际困难，切实尊重和维护其合法权益。其次要提升执法人员执法技能和法律素质，城市执法工作涉及法律法规面广、法律法规条文旁杂，执法人员在全面掌握的同时，还需特别注重对执法技能的钻研、开拓和创新，既要一职多能，又要术业有专攻，做到知法、懂法、守法，会执法，善执法，巧执法。第三，需要加强制度建设为人性化执法提供机制保障。如优化办事程序、改善服务环境、规范行政处罚自由裁量权以及强化监督检查等，规范执法人员的行为，保障“人性化执法”沿着健康有序的轨道发展。
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