景区门票管理调研报告

　　为了积极推进旅游综合改革，加强我市核心景区门票管理，有力促进旅游发展方式转变，确保旅游收入稳定增长。9月中旬，市财政局、市旅游局、市物价局组成联合调研组，前往**、**、**三地（以下简称“三地”），对其景区门票体制及门票收入的管理等工作进行了学习。一致认为，“三地”有很多经验值得我市借鉴，对我市的管理有很好地促进作用。现就三地的管理情况和如何搞好我市景区门票管理工作报告如下。

　　一、“三地”景区门票管理的基本概况

　　（一）“三地”景区管理模式

　　“三地”景区管理，主要存在两种管理模式：一是政府管理模式，即政府绝对管理国有资源，掌控景区的开发与利用，其代表是**、**；二是企业管理模式，即政府参股企业，对国有资源的管理保留控制权，景区运营实行企业化管理，其代表是**。

　　1、政府管理模式

　　在行政管理体制上，**市政府对**景区行使管理权，设立了正县级**管理委员会具体办事机构，具体负责**景区管理、经营与开发等事务性的工作。**市政府控制了景区所有的经营设施，对景区的保护与利用、整理与开发都有决策权，对国有资源的有偿使用拥有强势管理权。景区内所有的经营设施，均由**市政府建设，如景区的三条索道、门票站口及道路设施等。**州政府对**景区的管理，与**基本相似，**州政府设立了**景区管理局，专门负责**景区管理与开发，负责景区资源经营、管理以及景区内的各项建设，直接管理景区门票及门票收入。

　　在财政管理体制上，**市政府对**管理委员会实行市级财政管理。景区门票收入和索道收入作为非税收入，全额缴入**市级财政金库。对**管理委员会经营、管理所需要的各项资金，实行定额补助，即市级财政以XX年为基数，结合当年的建设需要，给予安排。其景区门票收入大部分归市级所有，以2022年为例，景区门票收入和索道收入的安排比例，经推算，**市对**管委会的资金安排比例是6:4。根据规定，对新提价的门票价格所形成的收入，90%归市级财政，10%归**管理委员会。**州政府对**实行预算管理，**景区管理局严格执行年初预算，收支相抵后，结余部分全额上缴**州财政局。

　　在门票管理体制上。**门票的印制、保管、发放由**管理委员会负责；**门票的印制、保管、发放均由**管理局负责。

　　2、企业管理模式

　　在行政管理体制上，**市政府对**景区的管理通过股份制企业的管理模式来实现，**市政府占有51%的股份。

　　在财政管理体制上，**景区属公司化运作，整个景区是一个上市企业，景区按国家规定上缴税费，政府按照所持股份比例享有景区营运利润。

　　在门票管理体制上，**景区门票的印制、保管、发放由**旅游发展股份公司负责。

　　（二）“三地”对门票免票、门票优惠的管理情况

　　“三地”景区都有门票免票及门票优惠，但各不尽同。

　　1、“三地”门票免票管理

　　**市政府对景区门票免票的管理，实行先登记，后结算。市直单位没有接待免票，“四大家”全年接待免票实行年度控制，每年不超过3万张。凡工作接待，必须在**管理委员会办理进山登记手续，年底统一结算。对于特殊情况(如救灾、抢险等)须进山的由绿色通道放行。由于口子少，管理措施得力，每年**风景区免票较少。

　　**州政府对进入**景区的免票管理，实行按购票总人数定额控制，即按年度购票总人数的1%定额控制，超过定额控制指标的，由**景区管理局自行负责。由于事关切身利益，每年**风景区免票也非常少。

　　**市政府对**景区的管理，是股份制模式。**旅游发展股份公司规定，除政策性规定外没有免票，一律购票进入景区。

　　2、“三地”门票优惠政策

　　**门票（125元/张）优惠政策。对学生、60岁以上老年人凭

　　证享受旺季60元/人、淡季50元/人的优惠；对现役军人、革命伤残军人、军队离退休干部、残疾人、儿童（1.2米以下）、70岁以上老年人凭有效证件实行免票进山；对教师、省部级以上劳模、英模、道德模范享受门票优惠，旺季每人100元，淡季每人80元；特殊日期（每年农历正月初二、三月三、九月九）对60岁以上老年人免票进山。

　　**门票（3-11月份220元/张、淡季80元/张、不含环保车90元/人）优惠政策。身高在1.30米以下儿童免门票和车票，革命伤残军人、70岁以上老年人、离休干部凭有效证件免购门票，另购车票。现役军人、残疾人、60-69岁老年人及在校学生，凭有效证件可购买优惠门票（旺季大约优惠50元，门票价格为170元，淡季优惠10元，门票价格为70元）。观光车票没有优惠，无论淡季旺季均需要购买全票。

　　**门票（230/张）优惠政策。对当年考取大学的学生实行优惠，凭全日制大学录取通知书原件和本人有效身份证原件，门票执行每张60元的优惠政策（执行时间7月1日-8月31日）；对特殊群体的优惠，学生（全日制本科及以下学校）、现役军人、军队退离休干部、未成年人、全国道德模范、英雄模范和省部级以上劳动模范，凭相关证件门票按旺季价格享受半价优惠，即115元/张；60岁以上的老年人凭本人有效居民身份证件，门票按旺季价格享受半价优惠，即115元/张，残疾人凭《中华人民共和国残疾人证》门票按旺季价格享受半价优惠，即115元/张，持有国家残联颁发的一至四等残疾证的残疾人士可享受免票待遇。淡季优惠幅度15%-40%。

　　（三）“三地”、**景区购票人数、收入情况

　　表一：景区XX-2022年购票人数、收入数单位：万人、万元

　　（四）对“三地”管理模式、经验比较和利弊分析。

　　1、从管理模式上，我们认为，政府管理模式较好。其优势在对景区的保护与利用有强硬的管理权，既能对景区的管理有决策权和调控权，又能够很好地贯彻国家、省有关方针政策和按照政府的意图对景区实施管理，更能运用景区资源争取国家、省的大力支持。同时，政府对景区的收入可统筹兼顾，集中财力办大事，如**、**的管理经验充分证明了这一点。企业化管理体制，如**的企业管理，表面上实现了利益的最大化，但因其体制问题，政府不能在景区开发建设、管理等方面全面掌控，景区资源得不到科学的运用，景区的收入政府难以统筹兼顾，政府对景区管理的意图得不到充分地体现。

　　2、从财政体制上分析，预算管理是景区门票管理很实用的管理手段。“三地”政府有**、**实行严格的财政预算管理，特别是**市政府将门票收入纳入市财政统一管理，体制明、关系顺、效益高。而**市因企业管理模式，不能实行财政预算管理。两者比较，实行政府模式下的预算管理更能体现政府的管理意图，增强政府的调控能力，经济和社会效益可以得到同时提高，运行效率也能得到大幅度的提升。而企业管理模式，只是经济效益单方面的提高。

　　3、从政策制定上分析，政府管理模式下，政策的制定能充分体现政府意图。如对现役军人、革命伤残军人、军队离退休干部、残疾人、儿童（1.2米以下）、70岁以上老年人的优惠政策，**和**于这一群体的政策就不一样，**实行免票进山，而**只实行优惠票。前者失去了经济效益而实现了社会效益，后者失去了社会效益而实现了经济效益。

　　另外，从免票、门票优惠政策上比较，“三地”政府从免票对象、优惠幅度上，都是从紧控制，但相比之下，免票、门票优惠政策按从紧排列，分别是：**、**、**。

　　二、“三地”景区门票管理的基本特点

　　1、政府的重视、完善的体制是搞好景区门票管理的前提。“三地”政府对景区资源的保护与利用都高度重视，把景区资源性有偿使用收入作为重要的生财途径，在制定本级政府发展规划中，将景区资源的保护与利用列入了政府的重要议事日程。以景区旅游资源的充分运用，作为经济增长的切入点，通过资源性有偿使用获得更多的门票收入，增加地方政府财力。特别是“三地”都有一个完善的体制，一是在管理模式上，**市政府强化市级政府管理，对景区的保护与利用、整理与开发都有决策权，对国有资源的有偿使用有强势的管理权。在财政管理体制上，实行财政预算管理。严格景区门票收入的收支管理，确保景区的基础设施建设和旅游大环境的建设，充分发挥了资金的使用效益。**市政府对**景区的管理采取股份制模式，实现收入最大化。二是完善的预算体制。**、**对门票收入都进行了科学的预算，其收入均实行两级分成，操作便捷，运行高效。三是权、责明晰，利益分明。**市政府、**州政府对于授权管理景区的**管委会和**管理局，明确了职能、细化责任，如**管委会只负责**景区内的管理、建设、经营、维护，重大的决策由**市政府决定，**管委会具体执行，门票收入由市财政统一安排，不存在两级的利益纷争。我市属政府管理模式，其管理机构与**、**基本一致，但存在多家管理、利益多家分享、体制不顺、预算失控、权责不明等问题，这就要求我市需在完善景区管理体制上下功夫。

　　2、制度健全，严格管理是搞好景区门票管理工作的关键。首先，“三地”都有比较健全的门票管理制度，有严格的管理措施。**、**、**对免票、奖励票、优惠票、直放的管理都是严格按照制度执行的。从几个景区门票管理来分析，**市对接待免票，实行先登记，后结算。**管理局每年按总购票人数的1%控制免票、奖励票、优惠票。**旅游发展股份有限公司有严格的优惠政策，从严控制免票直放。而我市的门票免票管理，以2022年为例，我市2022年未购票人数370105人，主要构成是：市免20223人、区免7186人、张管处免6161人、奖励免112534人、直放224131人（包括学生126216人、现役军人16057人、70岁以上老人30845人、残疾人5278人、记者8711人、其他签批、市民等直放37024人），未购票人数占进山总人数18.13%。而同期**、**、**不购票进山人数分别只占总人数的1.32%、1%、1%。从景区门票收入分析，2022年，**比**少0.4亿元，比**少1.53亿元。其原因是，除进山总人数比“三地”少以外，我市的免票、奖励票、优惠票、直放人数相对较多，未购票金额高达9065万元（含奖励票）。其次，“三地”严格控制景区经营成本，门票印制成本低廉。从门票印制成本上，**、**、**对门票成本控制很严。以100万人计算，**、**、**比我市节约门票成本分别是：585万元、607万元、497万元。也就是说，按100万人计算，**、**、**比我市增加门票收入585万元、607万元、497万元。第三，“三地”严格控制了促销成本。“三地”政府对旅游促销经费，实行了严格的预算，年初预算一步到位，如**市政府每年预算600万元，中途不开其他口子，正因为**、**、**政府对门票及门票收入管理工作的高度重视、严格政策，使其旅游从形式到内容上，达到了“人旺财旺”的目的。相对而言，我市核心景区的门票管理相对松散、文件执行不严，致使门票收入流失严重。

　　3、严格预算，理顺关系，强化职责是搞好门票管理工作有力措施。“三地”对于门票收入的预算，已经作为一项经常性工作来抓。以**市为例，多年来景区的门票收入全额上缴市财政金库，门票收入归市、区两级所有。**市政府对**一年的管理、建设、维护都有详细的预算，市财政按年初预算拨付，**管理委员会按照预算执行。“三地”对景区及门票管理权责划分清楚，收入分配简单明晰。目前，从我市情况来看，不仅管理层次多，收支没有预算约束，门票收入分流也相对复杂。一张门票价格245元，参与收入分流的单位有省级、市级、武陵源区、张管处、环保车公司五个单位，分别占3.26%、22.45%、24.23%、25.57%、24.49%。景区的门票收入虽然实行了“当日分流、月底结算”，运行良好，但是目前实行或准备实行的“一城通”、奖励票提取、pos支付费用等，都要从当日收入中零星支付，没有预算控制，且操作复杂，相互脱节。更重要的是，由于多家享受分成，利益均等，直接管理景区的武陵源、张管处的积极受到损伤，在一张门票收入中，武陵源、张管处只占24.23%、25.57%，对于因免票、偷逃票、直放和不合理的政策减少的部分收入，武陵源、张管处不会引起足够重视，总认为自己的损失只是其中一少部分，管理上不出狠招，不积极去堵塞收入流失的漏洞。因此，建立完善的行政管理体制、科学的门票收入分配秩序、严格的预算管理制度，是我市门票管理工作的当务之急。

　　三、我市加强景区门票管理的对策

　　一是在现有体制上进一步完善

　　1、强化政府管理职能，加大景区门票及门票收入管理的力度。加强核心景区门票管理，对筹集更多的城市建设资金、增加市区两级财政收入都有着明显的现实意义。特别是对我市工业基础薄弱、财政收入增长点不多、城市建设资金严重不足的客观现实来说，显得尤为重要。因此，一是要加强对景区的管理力度，理顺市、区、处的关系。二是要建立完善各项管理制度，在景区管理上，形成进入从严、稽查从紧、责任分明、利益明晰、实行赏罚、应收尽收的管理格局。

　　2、从严出台优惠奖励政策。不可否认，适当的优惠奖励政策会短期拉动旅游市场，赢得暂时“繁荣”，但同时也透支了未来市场，客观上造成了收入流失。我们认为，不能过多的利用门票“杠杆”来撬动旅游市场，要清醒地看到，我市核心景区的门票价格（表二）相对其他景区来说不是很高，在旅游费用中所占份额也不是很大。因此，在考虑启动市场的同时，更要考虑“人旺财旺”的实际，不可过多地出台优惠奖励政策，确保收入的增长，增强政府的调控能力。

　　3、严格门票管理，规范免票直放。第一、对我市的接待用票，要从严控制。从每年接待票40000张压缩到30000张以内，并由市区两级政府掌握使用，不再分配到市直单位和张管处。严格接待票使用制度，对以前年度的使用情况进一步清理。按市政府XX年第20次常务会决定，逐步取消免票。第二、非特殊情况不再签批直放，对签批直放的，进行公示，接受社会各界的监督。第三、实行严格的登记制度和结算制度。

　　4、节约成本，压缩支出。要对现有的门票成本、ic卡、“一城通”过高的问题进行整改，2022年可采取公开招标、竞标等方式来控制门票印制成本。

　　二是在景区的管理体制上改革

　　1、实行行政体制改革。解决景区的管理体制问题，就是要解决景区的管理权、经营权问题，我们认为景区管理主体应为市政府，可委托给武陵源区政府或张管处经营，实现管理权与经营权相分离，解决目前区、处共管体制中存在的责任不明、分工不细、管理脱节等问题。

　　2、实行财政体制改革。即景区门票收入全额上缴市财政，实行财政预算。对武陵源区政府以门票收入近三年平均分成额确定为市对区的补助基数；对张管处实行部门预算，景区的专项支出另行安排；对其他应享受分成的单位，由市财政按规定统一拨付。通过完善财政体制，以解决目前约束失力、成本失控、预算失严等问题，充分发挥门票的收入使用效益，增加政府的宏观调控能力。

　　3、实行科学绩效考核。制定科学的绩效考核评价体系，通过对景区门票管理的绩效考核，奖优罚劣，最**度上调动各方积极性。

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