公共管理标准的理论分析研究

临近毕业了，大家的论文写好了吗，下文是公共管理标准的理论分析，希望大家有所收获!

所谓标准，通常是指“为在一定的范围内获得最佳秩序，对活动或其结果规定通用的和重复使用的规则、准则或特定的文件。”“公共行为是受标准管理的”[1](41)公共管理中使用了无以数计的各种标准，如建设标准、补助(贴)标准、赔偿标准、收费标准、质量标准、鉴定标准、安全标准、公文标准、接待标准和服务标准等等。作为公共管理重要工具的标准，是一种对某一类活动、行为和物品做出明确要求的指令或者命令，并且是一种可重复适用于特定情境和事项的普遍性规定，即如果活动方式、行为性质或物品类型相同，那么标准就无条件适用，从而将对象纳入到运用标准的范畴中来，从而有助于实现公平的、一致的管理。

一、公共管理标准的类型

《中华人民共和国标准化法》将我国的标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四种类型。根据标准的强制性程度又可以将其分为强制性标准和推荐性标准。根据标准化对象的不同，标准的分类就更多了，如工作标准、安全标准、质量标准、设备标准等。公共管理事实上运用到所有这些标准。

根据标准与管理对象之间的关系性质，可以将管理标准分为技术标准和行为标准。

(一)技术标准。技术标准主要是对各种物品或产品的形式或内容等所做的技术性要求。这种标准通常表现为对某一类物品或产品的各种外形、成分、制作过程等设定的一系列量化指标，从而作为评价物质产品“质量”的尺度。由于物品的制作过程和物品的质量都是人们行为的结果，因此，技术标准表面上是对物质产品的要求，实质上则是对人们行为的要求和规范。

(二)行为标准。严格说来，所有管理都是对人的行为或指导，因此都是对于行为的规定。行为标准主要对公共管理过程中管理关系双方行为的方式和内容所设定的明确规定。这些标准主要表现为对一类行为做出的要求、确认、约束或限制。在某种意义上，行为标准也可以视为对行为“质量”的技术性要求。

根据实施标准过程中自由裁量权的有无，标准又可以分为严格标准和非严格标准两种。

(一)严格标准。例如，“醉酒驾驶非机动车的，罚款50元”、“农药残留物不得超过0.5mg/kg”，“死亡赔偿20万元/人”，“受到行政纪律处分的，处分期内不得享受任何形式的奖金、奖励和荣誉，有立功表现的另计”。这些标准排除了个人的自主判断和自由选择，事实与结果或原因与后果之间是严格的一一对应关系。只要事实或原因清楚，行为性质确凿，结果或后果就是确定的，即根据标准规定操作，罚款50元，赔偿20万元，农药残留物只要不超过0.5mg/kg就是合格产品，不能享受任何形式的奖金、奖励和荣誉。一般而言，技术标准大多是严格标准，即根据物质或产品本身的情况只能得出唯一的判断和结论：达标或者不达标，合格或不合格，等等，非此即彼，一目了然。

(二)非严格标准。如“运输单位车辆违反载货规定，经处罚不改的，罚款xx元以上5000元以下”，“接待地方一般干部、外单位来人用餐标准：10-30元/人·餐”，“一般用户数据通信设备障碍修复时限48小时”。根据这些标准处理具体问题，结果虽然有较为明确的规定，但显然已具有一定的弹性，有讨价还价的余地，即可能是罚款2500元，也可能是4500元;接待某个一般干部的餐费既可以是11元，也可以是29元：用户等待修复的时间可能是2个小时，也可能是7个小时。这一类标准为事实(原因)与后果(结果)之间的关系划定了一个范围，但具体后果(结果)与事实前提(原因)之间并非严格的一一对应的关系，而是存在着诸多的可能性，也就给行动者的自由裁量留下一定的空间。非严格标准大多见之于行为标准。

二、良好公共管理标准的主要特征

标准是一种独特而重要的公共管理工具，是一种高度具体的、精确的和公开的“游戏规则”，广泛运用在公共管理的各个领域和各个层次当中。设计良好的公共管理标准，主要应具备如下几个方面的特性。

(一)标准中的语词定义应具体而明确，不能含混产生混淆。每一项标准都应当尽可能是针对一项非常具体的、单一的行为的规定，规定所包含的相关语词的定义应明确而具体，而不可概括而笼统，否则就会发生定义问题，规则的适用性就不存在了，人们将无所适从。如在“大气总悬浮微检年日平均值(tsp)，北方城市≤0.350毫克/立方米，南方城市≤0.250毫克/立方米”这一规定中，“北方城市”与“南方城市”都是容易产生分歧的两个概念。

(二)标准应尽可能是量化的，而不是定性的。如“开业登记收费人民币50元”，“经过净化处理及加氯消毒后供作生活饮用的水源水，总大肠菌群平均每升不得超过10000个”，“脚手架高度在24米以下的，各组剪刀撑间距不大于15米”，“电话服务台应答时限：最长为15秒”。因此，科学的标准就是以量化的形式表述一项特定的要求和义务。当然，也有一些标准是不能量化的，如“严禁代签字”，“培训考核不合格的，不得上岗”，但其意思是非常明确的。

(三)标准是公开明示的，而不是隐蔽的或者是内部的。这使标准区别于“潜规则”的心照不宣，也使它与“暗箱操作”的方式格格不入。既然制定标准是为了指导和规范人们的行为的，那么标准就必须向社会和公众公开，至少应告知标准规范的所有对象。标准因此可以说是一项关于行为方式或事物性质的公开陈述。标准如果没有得到公开明示，就像没有公开宣布的法律一样，就无所谓遵守的问题，因而也是没有意义的。此外，公开的标准也是敦促标准执行的准则。

总之，标准以简捷扼要的方式阐明了行为的限度和义务。具体而量化的标准，使得对于行为的约束和标准被遵循的程度进行的测量变得直接而有说服力。标准好像一个温度计或一根标尺，立刻能测度出物品或产品的合格与不合格，以及行为的合理性和适当性等。在任何一个社会当中，都不可能有足够多的官员来确保向社会成员提供其分别行动所需要的适当行动的信息，因此，借助与标准化的公共管理，能够增加行为的合理性，减少行为的盲目性，降低了社会的交易成本。而且，依据标准的公共管理，可以最大限度地减少自由裁量权的行使，避免公共权力的随意、专横和武断，并增进社会的一致、秩序、安全、信任和预期。

三、公共管理标准的性质

标准化和依据标准的管理，是当代社会控制和公共管理的重要特征。复杂的标准体系型构了个体的行动，促进了社会的协调与合作，是现代社会运作不可或缺的公共物品，对社会生活有着广泛而深刻的影响。

(一)标准是一种公共物品

经济学上的公共物品作为与私人物品相对应的概念，是指那些使用和消费上具有“非竞争性”和“非排他性”的物品。与所有由政府制定的法律法规一样，严格意义上的标准一经设立，就具有了普遍性、公共性和权威性，具有公共物品的性质，标准适用范围内的个人或者团体都必须无条件地遵循和执行。公共生活所需要的标准通常需要公共权力的强制力量来予以保证，因此那些个人或私人团体设置的标准往往不能获得足够的公共性和权威性。标准作为一项普遍性的规则，具有鲜明的公共性。一个人或一个团体对标准的“消费”，并不排斥其他人或其他团体对标准的同样“消费”。标准的成本和收益是社会性的，具有经济学所说的“外部性”。从成本方面看，特别是技术标准的设立和实施，如食品卫生标准、产品质量标准、环境标准等，通常需要投入大量的人财物，进行反复的科学研究和技术试验，要花费大量的检测或监测成本。对行为标准的适用和监督，也是需要大量的组织成本的，如制定标准、开发程序、技术创新、组织重组、实施监督等。所以，除非标准的产权得到清晰地界定，制订标准者能够获得标准化的大部分收益，个人和民间团体将缺乏制定和推行标准的有效激励。当然，在某一行业领域独占鳌头的个人或团体的某些做法虽然作为其他个人或团体所遵循和效仿，而类似于一种标准和样板，引起其它市场主体的跟进，但其权威性是不能强制实施的。这是它与政府设置的标准最根本的区别。从标准化的收益来看，标准化中的知识和信息，减少了社会行动的成本，增强社会交往的确定性、可靠性。标准化的技术规范，是一个社会技术发展的指标，同时也是推动技术进步的重要方法。标准化的行为规范，是社会规则合理化程度的标尺，为社会生活带来秩序、安全、公平、稳定和预期。标准的收益因此也具有了“外部性”和“扩散性”。由此可知，世界各国政府都是社会中主要的标准提供者，这绝不是一种偶然和巧合。

(二)标准是一种要求、一种义务，而且是最低限度的要求和义务

“一项标准就是一个‘必需的手段’。[1](42)标准通过把现实归纳为一系列的类型，而规定了具体情境下所要采取的对策。标准既然是为了指导行为的，因而具体的、量化的、公开的标准，就对行动者提供了最为精确而具体的要求。而且这些要求在管理上是可以准确测量并付诸于操作的。标准通常是对行为方式和物品性质的一种最低限度的要求和义务。对于技术标准，标准设定了一个上限或下限，人们可以比标准所要求的做得更好，但是不能超出标准的最低限度。就行为标准而言，严格的标准化操作，就意味着对行为的最低限度的约束和限制。比如交费、税收和赔偿等严格标准，通常只存在一一对应的事实关系，超标或低于标准都是不被允许。在这一点上，标准与作为行为规范的原则具有根本性的区别。比如，公务员“必须全心全意为人民服务、模范遵守社会公德、清正廉洁、公道正派”，这些都可以说是对行为的原则性要求。原则表达的是对行为的高质量的、理想化的、定性的要求。标准则是对行为的最低限度的、底线的、基本的要求。标准的应用不需要就标准生效的事实条件进行价值判断，而只需要采取技术方法确认事实关系，测度行为效果，从而适用与事实对应的标准规则。而原则由于是对行为的理想化的愿望和要求，因而需要作出严肃的价值判断和价值选择。为原则所规范的行为通常根据遵从原则的程度方面做出判断，而为标准所规范的行为，只能得出是否遵从的问题，一项行为或物质或者是遵从了一项标准，或者是违反了这项标准，不存在第三种情况。原则提出了一个模糊的、不能测量的要求，将具体的判断留给了行动者自己的理性和知识，从而允许一定的自由选择空间。而标准或是排除了自由裁量的空间(严格标准)，或者至少将自由裁量的空间缩小到一个非常简单的地步(非严格标准)。

公共管理标准所设定的义务主要包括个方面。一方面，标准设定了管理对象的义务，如所有公民都有根据个人所得税征收标准缴纳个人收入所得税的义务，所有的公务员都应该根据公文标准制作某种类型的公文，这些标准建构了管理对象者的义务。另一方面，标准一旦设立，就意味着政府的职能部门必须依照标准监督和管理该方面的社会事务。它们负有监督标准被遵循的职责，例如，所有的食品卫生机关都应该根据食品卫生的各项标准检查生产产家是否达到卫生标准。如果消极无为，不履行监管职责，就必须被认为是渎职、失职或者不负责任。

(三)标准要求平等、一致和统一

通过制定、发布和实施标准，以达到统一，是标准化的实质。标准的形式主义杜绝了与事实无关的人情化的考虑和不相干因素的干扰，内函着平等主义的精神。标准将事实前提和适用条件类型化，同时也将要求和义务类型化，并建立起相互之间的对应关系，对相同的情形采取相同的标准，对不同的情形采取不同的标准，而保证了形式上的平等和公平。对所有的驾驶者而言，一项关于交通违规的处罚标准表明了，如果驾驶者开车撞了红灯，并且只要是这一事实成立，就意味着必须按照罚款标准处以罚款，比如100元。那么，不管所驾驶的车是宝马或是捷达，不管驾驶者是市长或是出租车司机，也不管乘车者是一位着急赶往医院的临产孕妇，或者仅仅是疏忽大意没有注意到红灯，这些都不应在标准的考虑之列，执行标准也不需要考虑这些个人情况和特殊理由。比如食品卫生的统一标准，死亡赔偿的标准，公共建筑的节能标准，对所有生产该类食品的生产产家、对所有因为事故死亡的人、对于所有的公共建筑，都是一视同仁的。在既定的收费标准面前，管理人员不会因为一个人富有而多收费，也不会因为一个人贫穷而少收费。就执行水污染排放标准而言，执行者不会因为一个企业的规模大和效益高而要求更高的标准，也不会因为另一家企业规模小和效益低而降低标准。

因此说，标准是一条不可逾越的警戒线，它以一种高度简化的姿态，体现了一种“标准面前人人平等”的正义。标准所体现的公平是一种具体的、可见的公平，因而任何偏离标准的行为都是容易辨识和检测的。当然，正如上面已经说到的，标准的公平更多是一种形式上的公平、程序上的公平。这种依据标准的管理，在保证了一定的平等和公平的同时，也具有僵化、冷漠、保守和“形式主义”的特征。严格遵循标准的公共管理，因为这些“官僚主义”的弊病而倍受那些寻求实质正义的人们的批判和攻击。在这个意义上讲，标准化的管理不是十全十美的。此外，标准归根结底是由人来制定和执行的，因此，标准化管理的公平首先依赖于制定公平的标准，并公平地适用标准。

(四)标准意味着秩序、信任和预期

一项量化的、精确的、具体的标准，就像商场上的明码标价一样，对顾客和售货员都具有同样清楚而明确的拘束力，还能杜绝无休止的讨价还价和充满不确定的任意处分。对于摆放在超市货架的火腿肠，人们只要确认需要它并且接受其价格，就可以毫不犹豫地买下它，而不需要再去考虑它是否存在有害物质超标等安全问题，更不需要自己先去找一个仪器来对其进行复杂的实验和检测。火腿肠能被摆放到货架上公开出售，即已经说明(至少被假定为)它已经符合或者达到了卫生防疫等部门制定的食品卫生安全标准。又如我们要购买房子，我们除了考虑房屋的地段、结构、造型、面积和价格等方面是否合乎我们的需要或是否令我们满意之外，不需要专门去检测房屋是否存在安全隐患或者它根本就是一个豆腐渣工程，因为我们假定它能够建造、竣工和公开出售，即已经是遵照了房屋建筑的各项安全标准的，政府职能部门的监管应当已经为我们做好了这一切。在这个意义上，标准排除了全面掌握情况的必要性，以及每个角色对于每一次都各不相同的情况进行了解的义务。技术标准的严格执行，公共管理标准的理论分析为人们提供了关于物品或产品的安全感，进而促进了社会的预期和信任。

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