公文复印件的法定效力与归档价值

    近期，通过业务讲座、通过电子邮件，笔者常常被在实际工作第一线的同行反复咨询一些问题。这些问题道理不深，在基层文件和档案工作中却很有普遍性，值得问，也值得答。以下便是其中两例。
    【案例一】
    某单位就某问题向上级机关写了一份请示，结果收到上级机关一份复印件。从该复印件上可见，这是上级机关对于该请示机关的原件批回，即在原请示文尾空白处仅批有“同意”字样，没有任何签名，在上面加盖了上级机关印章后，将请示原件复印，原件留在上级机关存档，复印件代替批复发回原请示机关执行。在实际工作中，这样的行文很常见。
    问题：这样的复印件是否具有正式公文的法定效力？
    【评析】
    这样的复印件不具备正式公文的法定效力。有的单位规定“在加盖原拟文单位正式公章后的公文复印件可以作为正式公文使用。”这样的规定语义含混，与《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）的规定有一定距离。在《办法》第四十八条规定“公文复印件作为正式公文使用时，应当加盖复印机关证明章。”这一简单的解释在面对文书处理实际工作的复杂情况时需要明确以下几点：
    首先，本案中的上级机关对下级机关请示采用了原件批回方式来处理。这种办文可行吗？为了简化程序，提高效率，上级机关对下级请示原件批回是文书处理工作中历来就有的一种简易行文方法，是可行的。问题在于本案中的上级机关将原件批回文件的复印件下发给请示机关执行，复印件作为正式批文使用却缺乏必要的认证和相应的标志，显然会使办文初衷大打折扣。
    其次，本案中的复印文件上已经批有“同意”字样，而且加盖了上级机关印章，是否就可以作为正式公文使用了呢？回答是否定的。本案中下级机关收到原件批回的请示仅为复印件，具有批示和印章原始痕迹的原件并未真正“原件批回”。从公文稿本角度看，复印件仅仅属于副本，一般不具备公文正本的法定效用。作为副本的复印件要同公文正本一样具有法定效力，需要经过认证。在实际工作中，目前通用的认证方式有两种：
    一是通过对原件进行技术性处理并注明翻印机关，对直接翻印下发的公文副本进行认证。即在不违反公文发放范围规定的前提下，通过简单的技术性处理，保留原文眉首和主体部分的原状，取掉文尾落款处原发文机关的印章标志，在版记部分的印发说明栏注明“xx机关xx部门xxxx年x月x日翻印”，发放范围栏中注明翻印文件发放范围。经此认证，翻印机关对翻印文件的文字内容的准确性负责，翻印文件在法定的发文范围内可作为正式公文执行。由于在允许的范围内直接将文件翻印下发可以代替层层照抄照转的转发性文件，眼下不少地方、部门的公文处理工作细则中都将此行文方式明文规定为精简文件的措施之一。
    二是通过在文件上加盖复印机关证明章，对要作为正式公文执行的一般复印文件进行认证。即在复印件上由有权机关加盖“复印件与正式文件内容相符合”等字样的专用印章，如工商行政管理部门在合同上加盖“合同鉴证章”，档案部门履行开具档案证明的法定职责时在档案文件复印件上加盖“档案证明章”都属于此类认证。由于更多的机关单位并没有这样专门的证明章，还可采用另外的方式认证。如复印机关可以在复印文件上加盖本机关印章以为鉴证。本案中将请示原件批回的上级机关，就应该将有关领导批有“同意”，并签上姓名和年月日的请示原件进行复印，再在原件和复印件上的批语处分别盖上机关印章，前者存档，后者下发原请示机关执行。注意：一是应该先复印，后盖章；二是由于此时所盖的机关印章属于鉴证章，不能盖在该复印文件落款处（落款处已盖有原制发机关印章），只能盖在其页面的空白处；为了不损坏文件原貌，有的机关规定原件批回文件统一在文头批示域中，加批语，盖印章，又醒目，又规范。三是需要明确的是，鉴证章不是生效章，其下面必须注明需要证实的某一具体状况，并由责任人签名（姓名、时间），方能使所盖印章发挥鉴证作用。而本案下级机关收到的请示的原件批回件，先盖章后复印，鉴证章下仅有“同意”一词，没有领导人签名和日期，其法定效力何以证实！？
    【案例二】
    年初，某医院办公室开始对上一年的归档文件进行整理。负责整理工作的档案员发现不少科室拿复印件归档，且没有盖章。经过询问，科室同志说当时收文就是复印件。
    问题：复印件具有归档价值吗？机关单位在什么样情况下可用复印件发文？
    【评析】
    本案涉及公文复印件的使用、生效和归档问题。按照国家有关文件归档范围和整理的规定，结合对于公文稿本的认识及文件档案工作的实际要求，笔者认为：
    其一，复印件是否具有归档价值不能一概而论。如果一份文件内容属于本单位归档范围,在其没有另外稿本的情况下复印件也可以归档。其实当前由于复印机、计算机、传真机以及网络传递大量运用于文件档案工作，复印件归档的情况并不少见。如有归档价值的传真文件一般就要求先复印、再处理，今后当然也就会以复印件归档。
    其二，应按规定选择归档文件的稿本。按照da/t22—XX《归档文件整理规则》以及国家档案局《机关文件归档和不归档的范围》的有关规定，我们坚持如果是本单位发文,最好用定稿与存本归档;如果是收文,最好是用正本即本机关收到的主送件归档;实践证明，没有任何注办处理原始痕迹的复印文件，在归档后总难以让档案利用者对其原始凭证性完全认同。
    其三，将复印件作为正式发文和归档应该经过认证或加注处理标记。如前所述，公文复印件属于副本，其在发挥凭证作用时价值不如正本,很多时候也不属于归档范围。但实际工作中,一些机关常常直接使用复印件，如将上级机关主送本机关的批文复印后下发给自己的所属下级单位，作为一般的传递信息、沟通情况、备查备案使用；又如经过注明翻印机关认证，将上级机关的文件直接翻印给所属下级单位执行……这些操作在实际机关一直行之有效，而且随着现代办公技术和手段的广泛运用，这些可以简化程序、提高效率的行文方式出现了越来越被广泛认同的趋势。正因为如此，笔者认为更有必要呼吁：如果要将复印件作为正式公文使用，还是应该按照《办法》规定由复印机关加盖证明章或由承办部门注明使用说明；如果归档时只有复印件,最好由本机关承办部门在文件上作出注办说明,即说明复印件的来历和处理情况。因为如果各地各单位都毫无顾忌地将复印件直接归档，无疑会给日后的档案利用带来后患。
    （作者：杨戎四川大学公共管理学院教授
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