现行养老保险制度问题

　　现行养老金制度问题

　　养老金关乎每个老人的切身利益。然而，在我国养老金的管理体制还存在很多问题。在征收上，存在着多头征收，资源浪费的问题;在管理中，养老基金虽然在急速增加，但如何保值增值仍是未解的难题;作为养老金体制的重要补充———企业年金的普及也仅限于一些大型企业。

　　一问谁来收

　　10月份，中华人民共和国社会保险法将送交全国人大常委会进行第四次审议，养老的相关问题也将有所涉及。有业内人士预测，在养老费到底由谁来征收这个问题上，虽历经数次修法周折，但依然会成为争议焦点。

　　部门间执法尺度不一

　　养老费征收是一个随着时代的变迁而变迁的话题。

　　记者了解到，现行养老费的征收主体有两个———税务部门和社会保障部门。

　　不过，在我国确立社会统筹与个人账户相结合的社保制度伊始，负责征收养老费的只有社保部门一家。

　　之后，随着国企改革的火热进行，企业破产成为不可避免的现实，部分企业的社保费征收非常困难。自1995年开始，为强化征缴力度、完成征缴任务，陆续有一些省市请税务部门代征社保费。

　　1999年1月，社保费征缴暂行条例开始施行，该条例在实际上合法化了实践中的这种模式，规定省、自治区、直辖市政府可自行决定征缴机关，税务、社保两家均有资格。

　　这种局面一直持续到今天。据业内统计，目前，税务、社保两家在征缴工作中各占半壁江山。有的省养老费由税务机关负责，有的省由社保机构负责，还有的省由税务机关和社保保险机构共同负责。

　　不过，这一局面一直备受诟病。

　　据了解，实践中，税务、社保部门可为征收主体，而管理、审核主体最终是社保部门。这种并存体制无疑造成部门间执法尺度不一、降低了工作效率、增加了征收成本，也造成了人员浪费，更不利于养老基金的监管。

　　“似乎中国是一个例外。至今没有发现哪个国家允许地方政府自定征缴主体，而形成‘条条’与‘块块’组成‘双重割据’的复杂制度现状。”社保专家、中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文向《法治周末》记者直言。一直以来，这位社保专家都在倡言，应尽快对1999年实施的社保费征缴暂行条例进行修订，取消省级选择权，这将有利于提高省级统筹水平，更有利于实行全国统筹。

　　究竟谁来当家

　　20多年来，改革养老费征收体制的呼声从未停止。

　　令人欣喜的是，XX年春节过后，社保法草案终于开始征求意见。

　　不过，当手捧该草案时，一度对之寄予厚望的专业人士不免有些失望。

　　养老保险费到底谁来收?草案第五十七条第二款对该问题的回答竟是：“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。”

　　在征缴体制这个关键问题上改革的模糊性，被专家批评为“在关键问题上试图绕开矛盾”，“这个问题是多年博弈的一个焦点，或许反映了部门利益协调之难”。

　　“由国务院规定?这样的规定等于没有规定，再一次回避了矛盾，又回到了1999年前暂行条例的那个‘原点’。”郑秉文说。

　　而高层对该问题也有所回应。全国人大法律委员会经同国务院法制办、人力资源和社会保障部研究后，建议社保法草案关于征收体制的条款修改为：社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。

　　“这项改革确立了‘统一征收’体制，终结了长久以来，社保部门与税务部门的双重征收局面，是一大进步。”淮安社保处主任冯申军评价说。

　　但究竟谁来担当这个统一征收人?

　　对这个问题的不同回答划分了“社保派”和“税务派”。

　　力挺社保部门的人士认为，税务部门征收对正规企业较为有效，但对个体户、灵活就业人员等散户和站点较多的情况，则社保部门更有优势。比如，社保部门下设个人档案的托管中心，个体户和灵活就业者可在此缴养老费。在中国现阶段，扩大参保人数覆盖率为当务之急，在企业参保人数几乎达到全覆盖的情况下，社保部门发挥作用的余地更大。

　　倡导税务机关独大的一方则认为，可借助地税征管优势确保养老费足额、及时发放。

　　争议至今仍在继续，社保部门和税务部门为此僵持不下。

　　4月1日财政部部长谢旭人撰文表示：“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税。”

　　“提出费改税以后，征缴体制的争论又被搁置下来，迂回地变成了一个税费改革问题。”对此，郑秉文颇感惊诧。

　　他对记者说，“费改税”问题让这个体制中的问题变得更复杂了，这带来的一个新的问题是，“在目前统账结合制度下即使要改成社保税，也只能对社会统筹的部分改，对于个人的账户，产权属于个人，不可能将其平均化”。

　　记者获悉，如果社保法草案第四稿确实10月上会审议，该法年内有望出台。郑秉文建议高层借立法机会协调两个部门，拿出办法彻底解决这个问题。

　　二问怎么管

　　数据显示，XX年来，我国社保基金规模一直在以惊人的速度发展扩大。XX年，我国社保基金累计结余为1639亿元，到XX年底，该数字就直逼2万亿元大关(1。96万亿元)。也就是说，9年间，社保基金规模增加了12倍，而XX至XX年社保基金的平均增长率更是高达41%。占社保基金绝大部分的养老保险基金，其发展速度和规模无疑也是可喜的。

　　然而，郑秉文却在近日提出“两万亿养命钱面临贬值风险”的论调。

　　倍增的资产不能保值增值，这无疑是一大问题。如果郑秉文的话果真盛世危言，那么，涉及百姓的养命钱究竟应该怎么管?怎么管才能不贬值?

　　养命钱跑不赢cpi

　　“这些大规模的资金其收益率仍然跑不赢cpi。”在接受《法治周末》采访时，郑秉文一针见血地指出。

　　这位社保专家认为：“一方面，养老基金实力的急剧增加改变了之前资金量短缺的局面;但另一方面，这些钱的投资收益率还不到2%，跑输了2。2%的cpi(XX-XX年)，处于贬值状态。”

　　而一个不容回避的事实是，不到2%的名义收益率既低于国外任何一个实行国债投资的国家的收益率，也低于国外任何一个实行市场化投资的国家的收益率，几乎是世界上收益率最低的。

　　“可以说，这是社保制度缺陷约束下的被动结果。”郑秉文直言。目前，养老保险制度地方割据现象严重，难以制定一个统一的市场投资策略进行投资，只能通过财政专户存入银行和购买国债的方式将其卡住，“现在养老保险基金只能允许存银行和买国债。”

　　他向记者进一步解释，如今，养老金的投资管理层次多分布在两千多个县市级统筹单位(只有北京和上海等四五个省市真正实现了大收大支的省级统筹)，这样，全国的养老金在事实上就呈现出非常分散的状态。在缺乏完善法人治理结构和专业人士的情况下，这种属地化养老基金管理体制不可能具备实行市场化投资的基本条件。否则，一旦盲目放开，后果不堪设想。因此，十几年来存银行和买国债是没有办法的办法。

　　此外，目前养老基金投资体制还缺乏完整的配套设计和细节规定，这导致基层政府有实干精神却无具体章法可循，甚至违法行事。“现在的收益率很低，但其实已经是各地基层政府努力的结果，只是他们在操作层面上太随意，可谓呈各显其能的‘放羊’状态。”郑秉文对记者说，个别基层政府为尽量获取较高收益率，在流动性过剩的大背景下不得不为银行协议存款而到处奔走，在国债难求的背景下四处拜佛，有时还冒公事私办之不韪。

　　养老基金必须投资

　　“现在不足2%的投资收益率，实在是太低了。考虑到基金贬值的紧迫性，投资制度必须改革，养老基金必须得投资。”郑秉文的立场鲜明，“如果不对现行制度进行实事求是的改革，即使再过XX年，上述令人尴尬的窘况将依然存在。到2022年，中国养老保险基金滚存将在10万亿元以上，这笔巨大的财富，应该想办法保值增值。”

　　他的设想是：从现在开始应迅速启动社保基金投资体制改革程序，可先易后难，分三步走：

　　第一步是临时阶段，在1至2年内为满足养老基金保值的需要，对基金全额发行特种定向国债，全部取消银行商业存款，以保证较高利息收入和防止寻租行为的发生。鉴于通胀预期大约为4%，特种定向社保国债利率可暂定为4%至5%左右。

　　第二步为过渡阶段，直指各地两千多个统筹单位的“碎片化”状态，改革养老基金的投资管理体制。可试行记账式养老保险大账户模式，即将企业和职工的缴费全部划入个人账户，这就相当于一个银行账户，方便国家将养老基金集中起来变为一个“资金池”，为集中投资管理创造条件。在这个基础上，应组建一个专门的全国养老保险基金投资管理机构，通过该机构进行集中投资也就是实行一揽子投资，施行多元化投资策略，以期达到投资体制的市场化与资产配置的多元化，提高整体收益率。国家可以把最好的项目分配给这些养老基金，比如机场高速类似的项目。至于回报，国家可以承诺一个固定的、较高的利率。

　　第三步为深化改革阶段。既然养老制度在实质上正在改弦更张，那么就应进一步对这个制度进行全面反省。在制度层面上彻底解决收益率低的问题，养老金贬值的问题才可能从根本上得以解决。

　　每位老人面对夕阳红或许都有不同的选择。无论怎样，他们仍在消费。养老钱，国家究竟怎么管好这笔养老钱，是每个人都关心的问题。

　　三问谁补充

　　企业年金，又称“第二养老金”，是我国养老保险体制中的年轻身影。“企业年金制既能大幅提高退休人员的养老金水平，又能减轻国家的财政负担，一举两得。”业内人士如此盛赞。

　　所谓企业年金，是指企业在参加基本养老保险的基础上，根据自身经济状况建立的补充性养老保险，由企业和员工共同缴费构成，旨在为企业职工提供一定程度的退休收入保障。而企业年金基金由企业缴费、职工个人缴费和企业年金基金投资运营收益3部分组成。企业为职工提供的年金，可由企业按年、按季或按月缴纳。职工个人缴纳的费用，由企业代扣。职工达到国家法定退休年龄并办理退休手续后，可以一次或分年逐月领取企业年金个人账户储存额。

　　“城镇职工基本养老保险是强制性的，任何企业都必须参加，具有公共产品的性质;但企业年金却是自愿的，有条件的企业才能建立，具有私人产品的性质，更注重效率原则，在企业内部人力资源战略中是具有激励机制的福利手段。”中国政法大学政治与公共管理学院教授胡继晔向记者介绍，企业为职工缴纳年金，可在一定比例内享受税前扣除。

　　发展红红火火

　　比起基本养老保险，企业年金基金的运营显然具有极大的灵活性。

　　来自长江养老保险股份有限公司的李欣告诉记者，基本养老保险基金由政府机构管理和运营，保值增值的手段通常是银行储蓄和购买国债，而企业年金主要是通过资本市场，如各种金融机构来运作，投资手段更加多样化。

　　“企业年金基金财产的投资范围主要是具有良好流动性的金融产品，包括短期债券回购、信用等级在投资级以上的金融债和企业债、可转换债、投资性保险产品、证券投资基金、股票等。”李欣说。

　　无疑，比起基本养老保险求稳的特点，成功的企业年金基金的运行将带来可观的利润，进而大幅提高退休职工收入水平，是企业吸引、留住人才的一个重要手段。

　　“有了企业年金后，我们的养老金替代率能达到80%，比原来提升二三十个百分点。”中国工商银行某分行今年刚入职的员工王翰告诉记者。

　　他给记者举了一个例子：我今年24岁，现在的月平均工资为大概为3000元，若我在退休前有31年的工作时间，那么按每年5%的工资增长比例计算，我们企业给我缴费4%，我个人缴费1%，那么我退休后，就可以领取39。876万余元的收入，差不多可以安度晚年啦。

　　记者从中国年金指数专家协会获悉，XX年，我国企业年金规模仅191亿元。到XX年底达到680亿元。XX年，这一数字更是高达约2300亿元。

　　而根据多家基金公司近期出炉的企业年金规模数据，6家公司的年金规模达到百亿级，所占比重达到基金企业年金总规模的80%。截至XX年底，博时公司已中标包括南方电网公司在内的23家央企年金管理项目，已签约及中标的企业年金客户总数逾240家，签约规模预计超过170亿元人民币;海富通也挤进百亿级年金梯队，实际运作年金规模首次突破100亿元大关。这种红火的经营或从一个侧面反映了企业年金的发展热度。

　　如今，不少银行、保险公司、咨询公司等开始提供企业年金专业服务，帮助企业通过年金计划解决一系列的员工福利问题，这既增强了员工对企业福利制度的认可，还将繁琐的管理事务交由外部机构运行，使企业充分地享受到国家给予的额外税收优惠，可谓双赢。

　　难避投资风险

　　然而，企业年金的发展并非没有约束。在企业年金逐渐走俏企业和职工的同时，国资委和相关法律的要求给企业年金的发展添加了一些别样注脚。

　　国资委对央企推行企业年金有一个要求：企业效益较好、管理规范、职工有每月缴纳相应份额的承受力，然后由职代会通过，报国资委审批。

　　据各家基金公司披露的资料显示，目前基金公司签约的年金客户主要集中在大型国有企业，多为传统行业，包括石化、银行、保险、电力、钢铁、煤炭和造船等央企和地方大国企，此外，一些效益较好的股份制企业、中小型民营企业也在陆续为职工购买企业年金，但数字比例远低于国有企业。

　　在一家公司“退休计划和财务管理”部门任职的高级咨询顾问孙帆告诉记者，在这种体制下，目前，企业年金的好处仅惠及不到1个亿的职工。

　　另一个约束来自制度层面。

　　企业年金基金管理试行办法规定，企业年金基金投资管理应当遵循谨慎、分散风险的原则，充分考虑企业年金基金财产的安全性和流动性，实行专业化管理。企业年金基金必须存入企业年金专户。

　　捍卫企业年金进行最大程度市场化投资的人士对此提出批评：加上税优政策和缴费渠道不够明确、不够透明、税优比例不够高等因素，中国的企业年金发展面临了太多条条框框的约束。

　　然而，从自身实践出发，南方基金养老业务部执行总监张雪松却认为，在实际运作投资组合中，有些企业年金可能因市场下跌等风险而亏损，虽然企业年金是长期性资金，可以承受一定的短期风险，但“在企业年金起步时期，企业年金运作的安全性和稳健性要求非常高。的确要很谨慎地对风险进行事前控制，这样企业和职工才能有真正的投资回报”。

　　“在看到企业年金潜在的市场盛宴时，大家都开始力挺企业年金的投资，反而可能漠视投资中可能产生的隐性负债，这对中老年职工的权益是一种伤害。”孙帆说。

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