推进保密依法行政亟待解决的几个突出问题

    依法行政反映了行政机关运作方式的基本特征，保密工作部门是政府主管保密工作的职能部门，其一切管理行为都必须依法行政。依法行政的本质涵义有三个要点：一是行政权力的取得必须由法律设定；二是行政权力的行使必须依据法律；三是违法行政必须承担法律责任。
    保密依法行政是指各级保密工作部门依法对社会上各类涉及或者可能涉及国家秘密的组织或者个人所实施的行政管理行为。近年来，各级保密工作部门认真贯彻执行保密法，依法开展保密工作，在保密执法实践方面积累了一定的经验，取得了初步成效。但是，由于保密依法行政在我国尚处于起步阶段，无论是从制度安排分析还是从现实情况来看都存在一些不尽人意的地方，保密法制建设有待进一步完善和加强，保密依法行政工作任重道远。
    一、从体制层面分析，保密依法行政跨不过“四道坎”。
    第一道“坎”：无合法的执法资格。《保密法》第五条规定：“国家保密工作部门主管全国保守国家秘密的工作。县级以上地方各级保密工作部门在其职权范围内，主管本行政区域保守国家秘密的工作。中央国家机关在其职权内，主管或指导本系统保守国家秘密的工作。”各级保密工作部门的行政主体资格看似不成问题，但是当前各地保密工作部门的机构设置现状却使这一问题复杂化了，党管保密的体制与依法行政的要求背道而驰。目前从国家到县级的绝大多数保密工作机构均设置在同级党委办公厅（室）内，作为同级党委办公厅（室）管理的机构，有的甚至直接作为同级党委办公厅（室）的内设机构存在。如我县在XX年县乡机构改革时关于县保密局的去留问题文件表述如下：“县保密局并入县委办公室，对外保留县国家保密局牌子，在县委办公室内部设立机要保密室”。县保密局由改革前的独立副科级单位变成了县委办的半个内设机构，人、财、物等方面完全由县委办公室统一管理，自己没有独立的行政法人资格，无法以自己的名义对外独立承担自身行政行为产生的法律后果。可见，这显然不符合《行政处罚法》、《行政诉讼法》等基本行政法中行政主体的要求。既非行政机关，何来“依法行政”？
    第二道“坎”：无明确的执法依据。从目前保密工作部门行使行政权的依据看，《保密法》及其《实施办法》属于法律和行政法规，其余的均为国家保密局单独或者与其他中央国家机关联合制定的规章或者规范性文件。《保密法》、《保密法实施办法》对保密工作部门职能的基本规定过于原则，而且不能涵盖保密工作的全部内容。规章或者规范性文件，从形式到内容与《立法法》的要求都有一定的距离，例如国家保密局的许多规章不是以令的形式而只是以文件的形式发布，许多针对社会保密管理方面的规章或者规范性文件所设定的权利、义务缺乏直接、明确的法律依据。因此，从源头上妥善解决保密依法行政依据的合法性问题，已经成为保密依法行政的当务之急。
    第三道“坎”：无法定的行政职权。《保密法》第五条规定，各级保密工作部门主管本行政区域的保密工作。应该说这是一种概括性的授权，理论上可以理解为本行政区域内凡与保守国家秘密有关的事务，保密工作部门都可以，也应该去主管。但是具体哪些事情属于与保守国家秘密有关？保密工作部门应该在哪个环节实施管理、用什么手段实施管理？等这些依法行政中要求明确的事项，在《保密法》及其《实施办法》中却少有规定，或规定得过于原则，致使保密工作部门的职权“远看大无边，近看无着落”。因为对保密行政职权没有明确具体的规定，各地行政职权出现“长短不一”的现象。同为省级保密工作部门，有的省经过省政府法制办确认了几十项职权，而有的省却一项也未予确认。行政机关职权法定，这是依法行政的前提条件。如果在行使职权问题上各地各显神通，各行其是，这与依法行政的要求显然是相悖的。
    第四道“坎”：无强有力的执法手段。保密行政执法过程中处罚手段的缺乏，难以对违法者产生威慑，减损了法制的教育、惩处功能。目前，保密工作部门能够从保密法律、法规上找到依据的处罚权力仅有3项：没收泄露国家秘密所获得的非法收入；责令国家秘密载体定点复制单位停止国家秘密载体复制活动；吊销国家秘密载体定点复制单位的国家秘密载体复制许可证。除此之外，所行使的都是“建议权”。这种“软性权力”在保密执法上显得很尴尬。保密工作中有法不依、有章不循的现象层出不穷，惩处不力应列其首。
    二、从立法角度评价，保密法制建设质量难过“检验关”。
    完备的制度建设，是确保依法行政的前提和基础。应该说，自1988年《保密法》颁布和实施以来，我国已建立起了一套较为完备的保密法规体系，基本上做到了“有法可依”。但是现代法治不仅要求“有法可依”，更关键是所依之法还必须是“良法”，其基本标准，一是合法性；二是科学性。
    第一，合法性的标准。这主要是要求保密立法必须符合法律保留和法律优先的原则。即凡属法律保留的事项，非经法律的明确授权，其他任何机关都不得加以规定；任何下位法的规定都必须与上位法的规定相一致，不得与上位法的规定相抵触。对于这两个原则，我国《立法法》、《行政许可法》和《行政处罚法》都作出了具体的规定。其中，《行政处罚法》规定，对限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定，法规、规章都无权设定；地方性法规只能设定除限制人身自由、吊销企业营业执照之外的其他行政处罚；规章只能设定警告或一定数量的罚款这两种行政处罚；除以上四种规范性文件外，其他规范性文件不得设定行政处罚。就保密立法领域而言，作为法律的《保密法》没有创设行政处罚，作为行政法规的《保密法实施办法》第34条只创设了一种处罚，即“没收因泄露国家秘密所获取的非法收入”。《印刷、复印等行业复制国家秘密载体暂行管理办法》由国家保密局、国家工商行政管理局、公安部、新闻出版署、文化部、轻工业部等部门联合制定，属于规章。在该规章中设定了“责令停止复制活动”、“没收全部复制品”、“吊销《国家秘密载体复制许可证》”、“建议工商部门吊销营业执照”等几种处罚，这显然不符合《行政处罚法》的规定，应当予以取消，或上升为法律、行政法规。因此，有必要对现行保密法规、规章及规范性文件对照《立法法》、《行政处罚法》和《行政许可法》的要求进行一次全面清理，对不适应形势需要的，该修订的要修订，该废止的要废止。
    第二，科学性的标准。这是对立法技术的客观要求，它要求立法应当建立在对事物本质科学认识的基础上，符合科学发展观的要求，遵循事物发展的客观规律，同时要求立法规范的语言文字、名称和章节条款的规范化、科学化，具有可操作性。只有这样才能从根本上提高制度的实施效果，确保依法行政所依之法的质量。在保密立法领域，这方面的问题很突出：一是立法滞后，不能及时反映新形势下保密工作的发展变化和内在客观规律。如《保密法》制定迄今快20年了，其中很多规定已经过时。其最典型的体现是这部法律基本上反映的是内部保密行政法律关系，显然很不全面，《保密法》不仅要规范内部保密行政管理，更主要的是要规范保密工作部门对涉密的一般公民、法人和其他组织实施的外部保密行政管理。又如保密技术装备强制配备的问题，作为保密依法行政的重要内容，到目前为止还没有相关的法律、法规和措施出台，影响了此项工作的推进。二是立法含糊，许多规定很不明确具体，缺乏针对性和可操作性。如《保密法》等保密法律、法规中使用的“中央国家机关”，“有关机关、单位”、“检查”、“奖励”、“处分”、“没收”、“复议”等用语都十分含糊，使人无所适从，也容易导致执法中滥用职权。如《科学技术保密规定》第三十条：“各级机关、单位对于为科学技术保密工作做出贡献、成绩显著的集体和个人，应当给予奖励；对于违反国家保密法规的行为，应当给予批评教育；对于情节严重，给国家安全和利益造成损害的，应当依照有关法律、法规给予有关责任人员以行政处分，触犯刑律的，交由司法机关追究其刑事责任。”对怎样才算“做出贡献、成绩显著”及“情节严重”没有明确规定，也没有规定奖励的具体办法。
    三、从现实层面分析，保密执法队伍建设需要“大跃进”。
    一是执法力量配备根本不够。基层保密工作部门在依法行政中遇到的特殊问题。县级保密工作部门是最基层的保密工作机构，需要承担日常的保密监管职责。但目前全国范围内多数地方保密与机要部门合设，两块牌子一套人马，一般都只有3至4个人员编制。专职保密人员数量严重不足，有的县还是“光杆司令”，这种情况甚至无法满足《行政处罚法》规定的调查取证程序需要的最少行政执法人员人数的要求，更谈不上建立内部的监督制约机制。
    二是执法人员素质普遍不高。从保密工作依法行政的实践来看，在不少地方和许多方面，法律、法规和规章赋予保密工作部门的职能，还未能真正得到履行；一些部门、单位甚至还停留在凭经验、凭习惯开展保密工作的做法上。这些都是“人”的问题。因此，要立足当前，着眼长远，下气力培养、锻炼、造就一批政治强、业务精、水平高的保密工作者和执法者队伍。
    三是执法工作经费严重不足。保密部门每年列入财政预算的经费严重不足，无法保证日常工作开展。保密部门是“清水衙门”，干部待遇普遍比较低，再加上受人员编制的影响，导致一些急需的专业人才“进不来”、“留不住”。由于经费不足，基层没有配备必要的保密技术检查设备，搞检查还是停留在“听汇报、看制度”的阶段，执法检查的手段落后，跟不上形势发展的需要。
    （作者单位：桃源县保密局）

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