解读胡总书记十七大报告：走向法治政府的清晰足音

　　行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制……

　　——摘自党的十七大报告

　　10月15日上午，北京人民大会堂。胡锦涛同志在党的十七大报告中，在第六部分第五节，用381个字，明确了对加快行政管理体制改革，建设服务型政府的目标和要求，与此同时，代表席上，党的十七大代表、国务院法制办主任曹康泰用笔在报告上勾着粗粗的红线。做了二十多年政府法治工作的经历，使他在内心备受鼓舞，同时也越发感到肩上的责任是那么重大。

　　从生动变化感受建设法治政府的进程

　　XX年7月，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》出台。两个月之后，重庆石柱县发生一起死亡49人的特大交通事故，石柱县县长因此成为被问责第一人而引咎辞职。

　　截至XX年6月，重庆市共实施问责50例，追责领导干部94人，轻则诫勉，重至责令辞职。对行政首长行政不作为或乱作为进行问责，使重庆市的区长县长们普遍感到压力很大。“在实施安全生产监管、处理突发性事件、转变政府工作作风方面，问责制的实施，几乎起到了立竿见影的效果。”重庆市副市长周慕冰说。

　　回顾依法行政逐步推进的历程，曹康泰代表深情地说，党的十六大以来，中国政府一直把依法行政、建设法治政府作为一项重大工作来抓，推行行政执法责任制、实施行政问责制、政务公示、信息公开、开门立法、简化行政审批、实行科学民主决策、规范自由裁量权、探索综合执法、创新行政管理方式、强化行政复议、审查红头文件等等，成为各级政府全面推进依法行政的路径选择。

　　对于各级行政执法人员来说，现在大家感到做事情讲依据、讲程序、讲责任、讲效率的观念强了，随之是行政败诉、信访投诉、推诿扯皮少了；对于广大老百姓来说，则感到与行政部门打交道变得容易了，行政管理变得便民了，行政作风变得亲切了，行政决策变得民主了，政务信息也变得公开了……

　　一系列重要部署推进依法行政

　　对党中央在推进依法行政进程中的一系列重要部署，曹康泰代表如数家珍：

　　党的十六大以来，党中央高度重视社会主义民主法制建设，对落实依法治国基本方略、推进依法行政作出了一系列重要部署：

　　党的十六大把社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国基本方略得到全面落实作为全面建设小康社会的目标之一；

　　党的十六届二中全会指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，改进工作作风，提高行政效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，并审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》；

　　党的十六届三中全会把推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责作为落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的重要保证；

　　党的十六届四中全会把保证国家机关依法行使职权、在法治轨道上推动各项工作的开展作为提高党的执政能力的重要内容；

　　党的十六届五中全会把加快建设法治政府作为深化行政管理体制改革的重要任务；

　　党的十六届六中全会又把社会主义民主法制更加完善、依法治国基本方略得到全面落实作为构建社会主义和谐社会的重要目标，并就改进立法、规范行政执法、加强监督提出了具体要求。

　　本届政府组成以来，国务院在新修订的国务院工作规则中把坚持依法行政作为国务院三项基本工作准则之一，制定并颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标。国务院还重点抓了行政许可法的实施，全面推行行政执法责任制、强化行政复议工作，并着力推动基层政府依法行政。

　　5年间依法行政脚步清晰可见

　　“过去执法时有点过激行为不当回事，现在可不行，执法监督不是一句空话。”这是四川省崇州市国土资源局执法大队长的感受。

　　崇州市在XX年划定了行政执法的“禁区”与“高压线”。此后，执法人员自觉不自觉地都绷紧了文明执法、规范执法这根弦。行政执法的行为准则向社会公布，每位市民都是监督行政执法的一双眼睛。

　　学者们普遍认为，自XX年国务院《全面推进依法行政实施纲要

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》实施以来，各级政府重视依法行政的程度明显提高，行政机关依法行政的理念和意识显著增强，一些不适应依法行政的工作习惯和工作方式正在逐步转变，政府运用法律手段处理经济社会事务的能力不断提高。

　　【看立法】

　　XX年，湖南省长沙市要修改《长沙市城市规划管理办法》。针对如何规范旧城区居民改建房屋问题，市政府直接与普通居民、街道与居委会人员座谈。通过座谈，政府决定调整政策，简化程序，解决困难群众的住房困难问题。规划办法出台后，社会普遍接受。

　　为保证政府立法质量，5年来，从国务院立法到各级地方政府立法，在立法程序上更加注重集中民智、反映民意，积极探索扩大公众有序参与政府立法的机制、程序和方法，如通过公开征求意见、举行专家论证会、召开立法听证会、委托专家学者起草等方式，扩大社会公众参与政府立法渠道，并更加注重深入基层调查研究。

　　背景：本届政府自XX年3月到XX年6月，国务院共向全国人大常委会提交法律议案33件，制定行政法规126件。同时，有规章制定权的地方政府结合本地实际制定了2925件地方政府规章，起草了大量地方性法规；国务院各部门制定了1099件部门规章。

　　在这些立法中，高度重视保障人民群众生命财产安全和人身健康等公共安全方面的立法；高度重视深化经济体制改革、规范市场经济秩序等完善社会主义市场经济体制方面的立法；高度重视建设资源节约型、环境友好型社会方面的立法；高度重视教育、科学文化、卫生等社会管理和公共服务方面的立法；高度重视约束行政权力、规范行政行为的立法；高度重视促进社会和谐，促进社会事业发展的立法。

　　【看执法】

　　行政执法涉及人民群众的切身利益，既是推进依法行政的关键环节，也是难点。

　　北京市是我国最早开展行政处罚案卷评查工作的地方，10年的案卷评查，推动北京市行政处罚案卷优秀率从1997年的17.6%上升至XX年的77.4%，相反，不合格率由27%下降至3.3%。

　　由于北京市坚持每年通报行政处罚案卷评查结果，进行大排名，这使得一些单位因为害怕而采取“遇到红灯绕着走”的对策：在北京市56个行政执法机关和18个区县政府所属的部分行政机关中，先是有7个部门说没有执法案卷，转年变成14个部门没有案卷，到XX年，居然出现21个部门没有实施一起一般程序的行政处罚。

　　据统计，北京市每年行政处罚案件量在二千三百万起左右。“有些行政机关在过去一年没有实施一起行政处罚，有的甚至几年都没有一起，我们认为，造成这一现象是由于对行政不作为现象缺少追究力度，在执法实践中，一些执法部门为了不犯错或少犯错，愿意选择不作为，还有就是有畏难情绪，选择不作为。”北京市政府法制办监督处处长鲁安东说。

　　XX年，北京市政府领导要求没有实施一起行政处罚案的执法部门要说明理由。XX年，《北京市行政执法责任追究办法》出台，规定无正当理由不参加案卷评查的，要追究责任。

　　背景：党的十六届三中全会决议指出，要按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，防止和纠正地方保护主义和部门本位主义；改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。

　　为此，国务院着力从两方面推行执法质量：一是推行行政执法责任制，要求各地区、各部门依法界定执法职责、科学设定执法岗位、规范执法程序，建立健全执法主体资格制度和行政执法案卷评查制度，建立评议考核制和责任追究制。截至今年5月31日，根据行政执法责任制实施的责任追究，山东、海南、青海等11个地方和厦门、长沙、宁波等19个较大的市共追究违法责任13310人次，海关、税务、公安等5个部门在全系统追究违法责任274657人次，有效遏制了行政执法的不作为乱作为。

　　二是推进行政执法体制改革。据统计，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，还有190个市级政府和804个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作。183个市级政府和830个县级政府开展了综合执法试点工作。相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域，有效整合了分散的执法力量，减少了执法人员，提高了执法效能，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民的问题。

　　【看监督】

　　一家房地产公司到陕西省咸阳市征地100亩，交纳了各种征地税费。可当地政府部门不仅多收了97万元，还作出处理决定要求房地产公司再

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补交其它的名目费用627万元。这家外地房地产公司为此要求行政复议，而市政府立案后碍于部门面子，竟采取折衷方法，只对处理决定进行变更，未作撤销决定。结果房地产公司气愤至极，告到法院，处理决定终被法院依法撤销。

　　这是发生在XX年咸阳市的一件事情。行政复议作为加强政府内部层级监督、纠正非法行政的一项重要行政救济制度，如果还搞“官官相护”，群众投诉还有指望吗？

　　痛定思痛，咸阳市政府感到

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