探究公共政策制定过程中参与公众的发展

公众参与公共政策制定过程中，参与公众本身存在以下问题：参与公众的参与水平发育不均衡;参与公众本身整体上正处于发育阶段;参与公众的结构不合理;参与公众的组织化程度较低且发展不平衡;参与公众的参与需求旺盛但理性、能力不足;参与公众参与过程中理性和情绪的失衡。至少在现阶段，作为参与主体的公众仍然处于发育阶段，其成熟程度还难以支撑充分有效有序大规模的政治参与。所以，不仅要促进公众参与，更要促进公众本身的发育和成熟。促进参与公众本身发展的措施包括：推动社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变;普及政策参与的公民教育;促进非政府组织发展;深化政治体制改革。

关键词：公共政策;参与公众;政策参与;政策制定

abstract:in the process of public policy formulation the public who participate in the formulation show the following problems they are not at the same cognitive level in participation, and they are just in an immature phase as a whole the structural and organizational imbalance makes them not fully rational and qualified to do well in participation which is required more and they will view something sometimes in participation impetuously the facts reveal that their present maturity is hard to support the large?scale political participation orderly and efficiently so, the growth and maturity are important and necessary to the public who are encouraged to participate in policy formulation, of which some measures to be taken include fostering the transformation of pyramid?type social structure into rhombic?type one, propagating the civil education for participating in policy formulation, expediting the development of non?governmental organizations especially deepening the political reformkey words:public policy; the public; participation; policy formulation

扩大公众参与，推动公众参与公共政策制定不仅是整个政治文明建设的趋势、潮流，而且已经是党和政府明确的目标和价值导向。扩大公民有序的政治参与，推动公众参与公共政策制定，就很有必要对作为参与主体的公众本身的发育和成熟程度进行分析，以此为制定和推行相应的政策和策略奠定认识基础。目前对公众参与的研究大多集中在公众参与的必要性、意义、渠道等方面，对参与公众本身的发育和成熟程度缺乏深入的研究。但是，不深入认识和把握参与公众本身的发育和成熟程度，就难以有效应对和引导公众参与的潮流。本文集中分析公共政策制定过程中参与公众的发育和成熟程度，并就促进参与公众的发育和成熟提出若干建议。

一、公共政策制定过程中参与公众的发展现状

1 参与公众的参与水平发育不均衡首先，参与主体权利—利益意识的不均衡。一般而言，大城市的公众权利意识要强一些，农村和小城镇的公众权利意识要弱些;教育程度高的公众权利意识要强一些，教育程度低的公众要相对弱些;涉及直接利益的公众参与意识要强些，不涉及直接利益的公众参与意识要弱些。大中城市的文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与意识较强;而工人、农民、个体劳动者的大多数，尤其是不发达地区的工人、农民、个体劳动者的参与意识相对弱一些。由于经济社会文化发展的高度不平衡所导致的公众参与意识的不均衡将在我国长期存在并影响着公众参与的发育[1]。

其次，公众的政策影响能力不均衡。由于教育水准、参与能力、组织程度，以及与政策制定体系的关系密切程度不同等原因，不同的公众对公共政策的影响能力是存在巨大差异的。某些垄断行业能够强有力地施加影响以阻碍某些不合理制度的修订，而大多数弱势群体自身对政策制定的影响能力是相当有限的，他们更多依靠有正义感的记者、学者、官员来间接影响政策制定。一般认为，在权利意识、组织水平和政策影响能力之间是有正相关关系的;但从权利意识到组织水平，再从组织水平到政策影响能力，显然已经融入了更多也更复杂的政治、经济和社会因素。

2 参与公众本身整体上正处于发育阶段在时间维度上，参与公众还处于转型过渡期，由于多种历史和现实因素的影响，作为政策参与主体的公众在一段时期内将不可能作为成熟的参与者出现在政策制定的政治舞台上。这就意味着无论是政策制定主体还是相对中立的观察者都不能期望公众的政策参与行为规范成熟，也意味着不恰当、不适合、不规范的行为都是可能经常出现的;而这也更需要宽容和引导，而不是封杀和遏制。历史发展过程中的参与公众恰恰好似一个正在发育的少年，鲁莽、偏执往往都是难免的。

3 参与公众的结构不合理在政治学和社会学理论中，中等收入阶层是社会稳定的基础，也是公众政治参与的主导力量。我国目前的社会阶级—阶层结构是金字塔形结构，而不是菱形结构，这就意味着在我国现阶段，精英阶层是少数，中间阶层也大大发育不足，中下层占绝对多数。而这种社会结构进一步转换到政策影响能力上，差距更大。首先需要注意的是社会精英集团对政策的影响过大。“十几年的改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。”“目前尤其应当注意的是总体性资本对政治和社会决策的影响和左右。总体性资本的精英集团虽然人数很少，但对于社会决策的影响力颇大。……总体性资本影响决策是对于中间层参与决策的最大的威胁。”[2]其次，社会中间层虽然快速发育，但是政策影响能力很低，因为中间阶层是一个很松散的集合[3]。再次，庞大的中下阶层对于公共政策制定影响力更弱。现阶段，由于社会精英集团影响过大、中等收入阶层发育严重不足、中下阶层规模过大所导致的社会阶级—阶层结构不合理必然不利于形成健康有序良性的公众公共政策参与。

4 参与公众的组织化程度较低且发展不平衡首先，正式组织和非正式组织并存。从表面上看，我国公众参与公共政策制定的渠道发达完善，组织健全完备：工人有工会、职工代表大会，妇女有妇女联合会，青年有共青团、青联、学生会，工商业从业者有工商联，消费者有消费者权益保护协会……，似乎除了农民没有相应的组织之外，其他社会群体都有相应的正式组织。但是，至少在现阶段，这些组织更多的只是动员性、执行性参与，在表达自己所代表群体的利益、参与和影响公共政策制定方面的功能还发挥得远远不够。正式组织的参与功能发挥不足，非正式组织同时大量存在。例如，农民集体上访时的组织就是典型的为表达群体利益的非正式的、临时性的组织。很大程度上，正是因为正式组织的参与功能发挥不够，才导致了非正式组织出现，并补充甚至代替正式组织发挥参与功能。

其次，无论正式组织还是非正式组织，在内部自我整合机制、程序，外部的政策参与程序、规则方面建设都还很不规范、很不健全。这一方面影响到组织的自治能力，另一方面影响参与的规范性和有序性，两者合成就直接影响公众参与的质量和效益。原子化的公众个体是不可能有序有效地参与到公共政策制定过程中来的;没有发达的社团参与就没有民主的公共政策制定，公众必须组织起来;公众的组织程度直接决定公众参与公共政策制定的层次。

公众参与的组织化程度不均衡。公众参与和影响公共政策制定，可以以个体的身份参与和影响，但更多也更需要组织起来整体地参与和表达。公众参与的组织程度直接影响到参与的秩序、成本和参与的质量。但在这个方面，公众内部也是高度不平衡的。代表强势集体的公众组织比较发达、活跃，而越是弱势群体其组织程度也越低，甚至只能依靠秉持社会正义、学术良心的学者专家的呼吁才能引起注意和重视，而难以自己发出自己的声音。

5 参与公众的参与需求旺盛但理性、能力不足公众整体的参与需求上升，不同的参与需求汇集成为推动公众参与的社会潜流，但是与需求相对应的是参与能力和参与理性不足。从逻辑上说，需求是一回事，相应的能力和理性又是一回事，缺乏能力支持和理性导向的需求是令人担忧的;从经验上说，需求旺盛，而能力、理性不匹配必然导致参与的低劣无序。

首先是个体的理性和能力不足。傅达林指出，宪政意义上的公民必须具备以下四种意识要素：主体意识，权利意识，程序意识，责任意识[4]。很显然，这几种意识目前在我国仍然是很欠缺的，而这就意味着公众个体参与理性和能力的不足。

其次，团体的理性和能力不足。托克维尔专门比较了欧洲和美国政治结社的不同，并指出这种结社的不同极大地影响政治。欧洲的社团“总把自己看成是无法发表意见的人民的立法机构和执行机构，并凭着这种想法去行动和发号施令”，“主要目的是行动而不是空谈，是战斗而不是说服”，“这些社团的成员，要像战场上的士兵一样服从命令。他们信奉盲目服从的理论，或者更确切地说，他们一旦联合起来，就立刻放弃了自己的判断和自由意志”;美国的社团“人人都认为社团只代表人民中的少数”，社团内部“没有人放弃自己的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同的事业”[5]。对比之下，我们的社团离理想的标准还有相当的距离。6 参与公众在参与过程中理性和情绪的失衡政策制定和政策参与都是一项建设性的事业，只有建设性的参与才是有效的持久的政策参与，非理性的、对抗性的、破坏性的政策参与即使一时能够有力地影响政策制定，从长远看来也只能侵蚀、削弱和破坏公众参与大厦的地基。在某种程度上，政策参与应该是和风细雨，而不是狂风暴雨。至少有两种因素影响公众参与者理性和情绪的平衡。一是非理性参与的深厚传统;二是底层群众比较广泛的失衡心理。以至于有的学者说，由于比较严重广泛的腐败、社会分配差距过大、失去土地的农民数量增加、城镇下岗失业工人难以消化、大学生失业率增加等原因的复合交织，中国社会底层酝酿着“毛泽东情结”[6]。情绪是不讲理的，只要情绪的累积达到了一定程度，它就自发地寻求发泄渠道;假如这种分析有道理，那么这种社会情绪的酝酿和积累能够冲垮最坚固的理性堤防;如果不予以有力有效地引导消解的话，那么我们所确定的“有序扩大参与”的目标就很难实现了。共3页，当前第2页1 23

对这些因素区别开来分析仅仅是为了更好地把握参与公众的发育和成熟程度，在实践中这些因素是相互交织、渗透、转换的;不仅它们自身相互联系非常密切，它们还进一步与公众参与公共政策制定过程中的其他因素，如政策制定主体、参与渠道和方式等因素相互影响。

二、促进参与公众的发展和成熟

作为参与主体的公众本身并不是一个纯净、高度匀质化、不可分割的有机整体。一旦具体到现实的社会政治生活，公众这个概念蕴涵着深刻的内在分裂、矛盾、冲突和错综的复杂性;至少在现阶段，作为参与主体的公众仍然处于发育阶段，其成熟程度还难以支撑充分有效有序大规模的政治参与。由实践到理性，只有充分认识和把握参与公众的发展状况和成熟程度才能更好地贯彻执行“扩大公民有序的政治参与”的政治目标;由理性到实践，深入认识和把握参与公众的发展和成熟程度是为了更好地引导和促进公众公共政策参与，而不是相反。所以，现阶段我们既要在可能的情况下大力促进公众有序地参与到公共政策制定过程中来，又要通过各种综合的政治、经济、社会和文化教育措施大力促进公众本身的发展和成熟，为未来更大规模的公众参与奠定坚实的基础。

(1) 继续扩大中等收入阶层规模，推动社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变，为持久地促进公众参与奠定坚实的社会基础。社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变并不能直接提高公众参与的质量，但是根据西方政治学理论以及西方发达国家政治发展实践，菱形社会结构是最稳定的社会结构，也是最有利于公众参与的社会结构;社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变能够直接扩大中等收入阶层的社会规模，并间接有利于参与公众素质和层次的提高，从而为促进公众参与奠定坚实的社会基础。

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