水电工程合同管理过程中的几个突出问题

摘要：就工程师在合同管理过程中常常会遇到的一些不好操作的问题、
对水电工程合同管理过程中出现频率较高的几个突出问题进行了探讨分析，并提出了积极的预防见解。?
关键词：合同管理；工程造价；变更；贯彻fidic合同条件；消除隐患；积极预防?
在工程项目的全过程、多方位的造价管理中，合同管理具有独特的地位。虽然合同内容确定了工程实施和工程管理的主要目标，明确了合同双方在工程进行中的各种经济活动责任依据，工程建设各方的关系都转化为一定的经济关系并依照合同进行调节；虽然合同被视为工程过程中的最高行为准则，业主依据它实施对项目全范围的控制，承包商依据它落实成本、工期、质量等管理目标。但是，由于水电工程合同周期长，工程价值量大，工程变更、干扰事件多，给如何落实公平合理、风险分担原则，给如何兼顾合同各方利益带来了许多难题，其中有的问题是业主在项目管理过程中不贯彻fidic合同条件大操大办、经常违约造成的；有的问题是工程师对一些突发问题缺少可操作权造成的；也有一些问题是承包商、设计代表造成的。其中对一些问题，利用合同条件和“诚信”原则是可以妥善解决的，而有的问题则是缺乏理论支持，缺少可操作性，有待进一步探讨。工程师作为工程合同的管理者，有义务将一些敏感的突出问题进行解析，供业界同行商榷。
1 工程量清单计价方法与频繁的设计变更?
以招标人提供的工程量清单为平台，投标人根据自身的技术、管理、财务能力进行投标报价，招标人依据具体的细则进行评定优选，这种计价方式是目前市场定价体系的主要表现形式。实践证明，工程量清单计价能够真实地反映工程实际，为把定价自主权交给市场参与方提供了可能；其优秀的特点和作用在国内外得到了普遍的认同。?
但是，由于我国推行招投标阶段的工程量清单计价方法处于刚刚起步阶段，在实际应用过程中的经验尚不丰富，加之相配套的合同文本、设计模式、工程管理模式与之脱节，所以，在实施过程中暴露出一些问题，其主要表现为：?
(1)目前，企业缺乏自主报价能力而使工程量清单计价模式实质上已演变成为定额计价模式。由于大多数施工企业未能形成自己的企业定额(完整、科学意义上的)，因此，在制定综合单价时，大多数是按照行业、地区定额内各相应子科目的工料消耗量乘以市场人工、材料、机械单价，再加上工程类别的综合费率和优惠折扣系数。这样生成的单价实质上与定额计价模式没有什么区别。另外，企业之间为了中标，盲目降价压价，致使给中标以后的造价控制带来了相当大的难度。这个问题并不是工程量清单计价法固有的缺点，而是由于应用不完善、缺乏应用经验造成的。因此，企业定额体系的建立是推行工程量清单计价的先行重要工作。只有真正运用自己的企业定额资料，并完整分析拟参与工程的外部条件去投标报价，按照本企业的具体情况科学地制定材料损耗、用工损耗、机械选型种类和使用方法、预备费等各项指标，才能表现企业在自己施工管理上的个性特点，增强竞争力，为中标以后的目标管理打下良好的基础；?
(2)目前尚缺乏与工程量清单计价相配套的工程造价管理制度。国家推行的《建设工程量清单计价规范》只规定了全国统一的工程量清单编制规则和计量规则，但我们未见到与之相配套的合同管理办法及大、中型建设项目的实施细则。如果招标文件把计量规则简单化、模式化，不做细致的区分和说明，往往会带来合同管理的难度。例如：某招标文件对进场道路的“计量和支付”有如下规定：“本条款的计量，应与合同条款、工程量清单以及图纸同时阅读”；“工程量应由承包人计算、监理人审核”；“承包人应严格标准计量基础工作和材料采购检验工作……”；“如若本条款规定的任何分项工程或其细目未在《工程量清单》出现，则应被认为是其相关工程的附属工作，不再另行计量”。?
在合同实施过程中经常会出现以下问题：由于投标时施工图纸尚不到位或设计深度不够，往往会对进场道路的地基承载力情况、建筑物之间的干扰情况、垫层、排水设施、防护设施情况未能写明，仅凭经验去猜测估算显然是不够的；由于“相关工程的附属工作”无明确解释，其定义的外延和内涵难以准确把握，给工程的计量工作带来不确定性；?
(3)随着工程的进展，地质、地貌及施工条件进一步的暴露，设计变更是难免的。但变更频率的增加，必然会影响承包商对施工措施的调整，从而影响报价方案的改变，以致促使个别项目从量到质的转变，其主要表现为:工程量的变化趋向一旦被承包商发现和利用，则会给业主带来损失；工程量的较大变化往往会引发施工索赔，例如：承包商的“施工队伍调遣费”、“临时设施费”等不够运用，必然要求业主赔偿；工程量的增加容易促成承包商提出赶工费的要求，如果业主舍不得掏钱，工期滞后将会对业主造成更大的威胁；另外，频繁的设计变更还会使承包商蒙受损失。由于某分项工程量的较大变化，承包商的“不平衡报价”失灵了；承包商的某些施工措施或施工经验失效了，若采用新的技术和方法，必然会造成承包商的有形投入和无形投入。?
频繁的设计变更直接造成了业主对投资控制的困难。由于合同造价通常是根据工程量清单投标报价加上适当的预留费后确定的。业主承担工程量的风险，承包商承担单价风险。由于变更，承包商有理由要求追加施工措施费、追加赶工费等费用，当其超过一般规定的15%(按照合同规定)时，就有理由要求调整合同价格。对于新增项目，承包商有理由要求按现行市场价格作单价分析，毋需遵循投标报价原则，这样的话，还要签订施工补充协议，从而使合同管理的难度加大。
监理工程师是建设项目管理的一方，在工程建设的不同阶段，具有不同的工作内容。由于对大部分建设项目工程师未能参与到设计阶段和招标阶段的造价控制，往往会造成工程师无权过多地干预设计深度和设计质量的局面。但是，我们注意到，随着我国在建设领域的工程项目建设中采用(推广)限额设计，加强设计阶段工程造价的控制环节，将有效地处理好技术与经济对立的关系，提高设计质量，扭转投资失控现象。同时，可以相信，通过工程实践与探索，摸索出一套完善的设计、施工造价管理体系指日可待，工程量清单计价模式的施行道路将越来越平坦。
2 变更与索赔审核过程中的难点与对策?
依据合同条件及相关法规生成的合同书，是工程进行过程中的最高行为准则，但它不是预言书，也不是解决各类变更及索赔事件的利刃，所以，面对千变万化的变更与索赔事件，“迎刃而解”只是预期的目的，需要付出艰苦而细致的劳动。?
在法规及各类条款中，我们经常可以找到有关业主、承包商、工程师三者的平等互惠关系的记载。但是，在一般人的潜意识中，都把业主、承包商、工程师作了新的位置排序，“老大”、“老二”不言自喻。受计划经济的影响而沿袭下来的一些弊端，受“潜意识”支配的影响而造成的一些非常因素，无疑会给合同执行过程中的变更与索赔事件处理带来难度。意识形态是不容易约束的。假如某些事件可依据的条款较少，假如某些人为因素得不到限制，往往会形成一种“兴之所致”、 “无可奈何”和“一言难尽”的局面。这种局面如果任其蔓延和滋生，将会扭曲合同的本来面目，具体而言之有以下几种情况。?
难点一：由于变更，产生了新施工工艺的引进，而这种工艺是在定额和规范中找不到的。应对此类变更事件，一般采用实物法，变更报价过程为承包商报价——工程师审核——业主审批。工程师在审核过程中，首先要深入现场了解施工工艺和流程，其次是对承包商的量化指标予以测定，尔后征询承包商和业主对计算方法和计算结果的意见，同时做好解释工作拟文报送业主审批。从严格意义上说，监理工程师付出的劳动是应该得到尊重的。此类事件若发生纠纷，在合同的任何一方未提出要求仲裁的意向之前，监理工程师的裁定应是最后裁定。承包商的“漫天要价”是不行的，业主方的大刀也不能盲目的砍，否则这种纠纷会造成合同管理的低效率。这里所说的“严格意义”是合同赋予合同各方的权力。但是，受长期以来建筑行业“大业主”、“小监理”意识的左右，工程师在合同管理工作中的地位无形地会受到排挤，因为钱是装在业主的“腰包”里，提意见是无用的。只有倡导建立起有效的监督机制，落实各项法规才是根本；?
难点二：固定总价合同的“变更”与“索赔”。固定总价合同是将工程量与单价的风险全部由承包商承担的一种合同模式。这种合同项目一般为主体工程的附属项目或者是公共建筑项目，因为其造价较小，为了简化合同管理程序，加快工程建设速度，采用固定总价合同是可行的。但是，由于设计“变更”或者业主在某些功能上提出了高于原设计意图的要求，其“固定总价”的含义被事实所改变。?
首先，我们对此类事件的发生应有充分的预防措施，如加强图纸会审和现场查勘工作，工程建设各方对合同风险应有充分的估计和预测，使合同总价尽可能涵盖这些可能发生的风险应对费用，并以文字形式写进合同，构成合同必不可少的要件；其次，采取有效的补救措施。如果合同的标的物不符合(超过或未达到)合同中约定的质量要求或功能要求，那么，应首先明确当事人的责任。若是设计方要求改变产品局部性质提高产品性能的，其费用应由业主承担。《补充协议》或《会议纪要》是较好的补救措施；若是承包方施工未达到和满足产品质量性能的，自然是令其返工、修理乃至赔偿损失，对于这种情况，监理工程师的《现场指令》即有效。?
但是，由于工程建设各方在这方面经验不足，往往忽视了措施补救工作的重要性，从而给“固定总价合同”造价管理和竣工结算工作带来了许多困难；?
难点三：设计变更与“追加为完成工程所需的任何额外工作”。?
一般的合同条款对变更的范围和内容均有规定，但其中“追加为完成工程所需的任何额外工作”不易理解。这句话所说的“额外工作”究竟是属于哪一类的工作呢？额外工作的量到底有多少限制呢？这在实际操作中很难把握。?
对照工程量清单与合同变更条款，在履行合同过程中，监理人可根据工程的需要指示承包人进行多种类型的变更。其变更类型，有的通过阅读合同工作内容的说明容易理解界定，有的通过对照工程量清单与投标技术文件也容易界定。而上述这一点的难以把握却是因为它涉及到这些“额外工作”是否需增加新的施工措施和手段；是否还需要遵循投标报价原则施行变更报价；是否需要以补充协议的形式追加工程价款……这一系列的问题又直接关系到合同各方的经济利益，所以，往往会产生分歧。?
建筑工程作为一种产品，有其生产周期长、投入的各项消耗高、产品的单一性等特点。由于工程建设的特点，工程造价具有大额性、个别差异性、动态性、兼容性等特点。其动态性，即任一项工程从决策到竣工交付使用，都有一个较长的建设期间，而且由于不可控因素的影响，在预计工期内，会发生许多影响工程造价的因素。做到了对变更这种动态因素的控制，深入总结各类工程建筑产生变更的规律和处理方式及其经验，然后写进合同约定条款，无疑会对工程造价的动态控制带来事半功倍的效果。?
这里需要阐明的是，将“追加为完成工程所需的任何额外工作”统统视为变更，是个别合同为预防设计工作的深度不够而设立的应对条款。这类条款使我们对合同工程量清单及变更细则的准确性产生了怀疑。?
在实际工作中，由于上述问题未能得到认识上的统一，合同各方在此类事件的处理过程中产生分歧和异议的频率最高，往往出现对一些问题争执不下而造成合同纠纷或遗留问题。例如，在某水力发电工程永久围堰防渗处理项目中，新增了混凝土搅拌桩防渗处理设计要求。经查，工程量清单无同类工程项目，承包商遂提出应按合同外工程处理原则进行报价，报价内容包括新设备的进退场费和施工措施费。因投标时该工程项目有让利降价，而此次报价却未考虑让利降价系数；因合同规定不调整材料价差，而此次报价承包商均按合同条件下的工程变更对上述情形有明确的规定，其有关工程变更的范围其中一条就写明：“新增工程按单独合同对待”，其涵义的解释如下：进行永久工程所必需的任何附加工作、永久设备、材料供应或其他检验以及勘查工作。这种变更指令应是增加与合同工作范围性质一致的新增工作内容，而且不应以变更指令的形式要求承包人使用超过他目前正在使用或计划使用的施工设备范围去完成新增工程。除非承包人同意此项工作按变更对待，一般应将新增工程按一个单独的合同来对待。?
因此，我们在签订工程合同的时候，应注重贯彻fidic合同条件，加强合同条款的战备思维。
3 承包商工程施工过程中的分包?
对于工程施工过程中的分包，合同中一般是有条款规定的。但无论合同规定是允许分包或不允许分包，分包的事实一般是无法避免的。产生这一现象的社会原因、施工行业原因固然是有的，在此姑且不谈。以下着重谈一谈这一现象对工程施工带来的影响和应该采取的积极的应对措施。?
一般情况下，工程的分包可以广泛调动社会各方面技术、设备和资金筹措力量，满足工程需要。也就是说，一个较大的工程项目建设，由于结构复杂，采用新工艺、新技术较多，需要多工种、多学科之间的配合与衔接，而一个企业要满足这种需要显然是有困难的，由此便产生了分部工程分包、工序分包等现象。这种现象如果把握的好，可以加快施工进度与质量，提高劳动生产率；而另一种情况则表现为：某些中标企业无能力或抽调不出真正具有的施工力量来担负中标任务，形成第一次分包，得到分包项目的工程队往往又带有中介性质，没有能力或觉得从本部调动设备不划算，所以又从社会闲散的施工车队、砌筑小组、装修公司中临时召集一个松散的施工机构，中间环节又形成了不同程度的分包或承包。这是我们通常所见到的层层分包项目。有的个别项目从中标到施工、转包过程达到了四、五次。受经济利益驱使，分包过程中层层收取“管理费”、“中介费”，到头来真正干活的人无盈利甚至亏损，有的出于无奈而偷工减料；由于层层分包，承包商应具有的质量监控体系得不到建立、安全防范体系形同虚设，给工程质量带来严重的威胁。?
有的中标企业，为了掩盖分包事实，欺瞒业主和工程师，在“引进”设备进场前就喷上醒目的大字，归自己企业“所有”。但是到了为经济利益扯起“皮”时，自然就露了马脚。
有些施工合同是允许分包的，但对分包次数没有规定，业主和工程师往往对这种事实无可奈何。明明知道这个项目在层层分包，但往往迫于工期来不及更换施工队伍或者工程师未行使“反对承包商不合格的雇员”这一权力，或者碍于多方关系和情面，纵容了这种现象的滋生，以至造成难以管理和监督的局面。?
前面已经谈到，分包运用的好可以调动建筑行业的积极因素，促进工程建设。运用的不好会对工程质量带来危害。因此，凡大而复杂的工程项目，在正式投标前宜先进行资格预审，对投标人是否有资格和有能力承包这项工程先期进行审查，这样做，一是可以使不具有施工能力和资格的企业避免因投标而花费巨大的人力、财力；二是可以预防合同执行过程的上述违约行为。在这方面，fidic合同条件为我们提供了示例规范，有待我们一些非国际工程招投标项目或非进行贷款项目学习和借鉴，有待我们在确立合同条款和加大执行力度方面下功夫。预防和消除工程建设过程中的不合理发包现象，消除这一方面的质量隐患、工期隐患亦应确立为合同管理工作的一项重要内容，以促使建筑合同实践过程中良好风气的形成。?
合同管理是项目管理的重要组成部分，也是项目管理的核心。一个项目从选定、可行性研究、规划设计、评估审核、组织实施，直到完成的全过程最突出的环节即是施工合同的管理。业主对项目诸多方面进行全方位的、各个阶段的管理是必然的。按照国际惯例，业主单位将项目施工阶段的绝大部分日常管理职责交给工程师。可是在某些建设项目中，业主扩大机构、扩展管理范围与内容，形成了一种以管代监的局面，由于业主统管过于僵硬，工程师的职责得不到发挥，当业主与承包商有分歧时，工程师的调解或裁决显得苍白无力，致使在施工过程中工程师做出的决定有些被搁浅，有些被无条件否定。这样的结果无疑会对工程师的积极性带来打击，或者间接地带来依赖性。?
由于某些业主未将经过百年锤炼的fidic条款经验全面引进合同管理，由于他们未对建设项目施行战备性的管理模式，未充分体谅承包商的需要，在责任、权利和风险的分配上使承包商受到了损害，所以，往往在一些问题上与承包商纠缠不清，也未能很好地发挥监理工程师的作用。可见，我们在加强合同管理方面的任务还很艰巨。愿我们在转变这种局面的具体实践中共勉。

水电工程合同管理过程中的几个突出问题相关文章：