赴法国考察的报告

　　法国的高福利制度为人民提供了保障，但也带来了不少弊病。它造成产品的高成本和国际竞争力的降低，从而使法国经济陷于长期的不景气状态，出现了高失业率。同时，福利经费赤字累累，难以为继。法国公务员虽然待遇不低，但办事刻板，加上法国政府公文繁杂，手续繁琐。公务员的工作效率低下。但在法国现行的政治体制下，高福利制度难以进行根本的改革，如何消除它的弊端，这是我们必须引以为鉴的。

　　(一)法国公务员养老保险制度面临的困境和问题

　　法国公务员养老保险制度的建立和完善，对于保证公务员的职业生涯，提高行政效率发挥了积极作用，但也面临负担过重的困境，主要表现在以下几个方面：

　　1、国家和企业负担过重。法国长期以来形成的较高的社会保障和福利水平，使国家财政支出过大，企业负担过重。据统计，法国企业的利润中，各种税收占21%，社会统筹占%，两者合计共46%，即收入的一半被扣除。这样高的比例，无疑提高了劳动力的成本，影响了法国企业在国际上的竞争力。

　　2、人口老龄化使养老保险金支出越来越大。据有关资料，法国人平均寿命正在以每年延长四个月的速度增长。按目前平均寿命和60岁退休条件来计算，女性公务员要领22年的养老金，男性领14年的养老金。他们退休后所空职位又需要补充新的公务员，并支付其工资，老龄化带来的财政支出增长是刚性的。目前，国家公务员在职与退休之比为2-

　　2.5：1，地方公务员在职与退休之比为3-3.5:1。预计到2022年法国在职人员与退休人员之比将高达1:9:1。法国国家公务员养老金支每年增加约6%。

　　3、社会保险金增长与通货膨胀形成不良循环。由于社会保险费用业只能通过提高产品价格将负担转嫁给消费者，这无疑对通货膨胀起到催化作用，又势必导致退休人员实际生活质量的下降，从而要求提高保险金。如此循环，使法国政府处于进退两难的困境。为了寻求新的出路, 法国政府于1995年底决定对公职部门养老保险进行改革，主要内容是：

　　①将享受最高养老金的年限由37.5 年延长至40年;②配合铁路部门的裁员计划，出台55岁提前退休政策。这两项改革同时出台，立即遭到强烈反对。铁路、地铁公共汽车部门职工举行了为期四周的罢工，电力部门进行了一天的响应性罢工最终以政府暂时取消改革妥协。

　　(二)法国社会保险制度对我国正在进行的社会保障制度改革具有启示意义。

　　1、尽早建立社会保险制度有利于社会稳定和经济发展。1945年法国着手建立现代社会保险制度之时，正是面对第二次世界大战废墟，经济处于困难之时，但是戴高乐将军领导的法国政府以长远意识和胆略, 下决心建立全社会的保险制度，为法国社会、经济发展奠定了基础。由于建立了各种社会保险基金制度, 随着六七十年代经济的发展，为社会保险增值积累了相当雄厚的资金，尽管近几年来法国经济增长停滞，失业率很高，人口老龄化严重，但因为有健全的社会保险制度，并没有发生严重的社会动荡。可见，社会保险对经济发展、社会稳定有重要作用，早抓早主动，越晚越被动。为此，我们要加快改革步伐，尽快实行三方负担，形成社会保险金的多渠道筹集和积累机制，建立起适合我国国情的社会保险制度

　　2、加快社会保险立法进程。法国社会保险制度从无到有、从小到大的发展史，也就是建立健全法律制度的立法史。社会保险的各种险种、各种办法，都有相应的法律、法规依据。例如，家庭补助保险就涉及八万条法律条款。一切依法办事，保证了社会保险的公平性、强制性，大大提高了运转效率。在社会保险的发展过程中，尽管操作办法会有不断充实完善，但一些基本法律内容保持稳定。公务员养老保险制度仍是执行1945年法律和1964年修正补充法律，至今没有大的变化，政策稳定性很强。我国各项社会保险制度改革正在全面实施，应加快立法进程，将改革纳入法制化轨道。

　　3、社会保险待遇要注意改革前后的衔接。我国在建立社会保险制度时，从一开始，就不能仿效法国高福利、多险种、包得过多过细的做法,不要形成新的待遇和高的待遇水平;但又不能轻易降低原有待遇，要注意与原有待遇水平的衔接，否则就会欲速而不达。法国公务员养老保险改革引起罢工、示威的失败教训是深刻的。

　　4、加强保险基金管理和经办机构建设，提高管理服务水平。要加强保险基金的保值增值管理，这直接关系社会保障制度改革的成败。法国社会保险金的收支和运营情况都是以天计算的，信托局严格的财务制度和财务模型动态预测的管理手段，对我们都是很有启示的。对于经办机构，最主要的是强化服务意识，改进服务手段。法国公职部正在全国推行提高公共部门服务质量计划，提高社会保险管理服务质量是其中内容之一。许多经办机构建立了分布于市镇的服务网点，对投保人开始实行服务承诺制。信托局在为退休公务员提供娱乐条件和老人闲暇安排、健康和安全保护等方面做了大量工作。法国社会保险体系共有18万名工作人员，其服务意识、质量和手段都是先进的，正如法国社会事务部高级官员说“使人民满意是第一位”。如何使人民满意，这对于我国社会保险经办机构建设是一个值得研究的重要课题。在个人已经负担部分养老保险费的情况下，保持待遇水平的稳定就显得很重要。

　　(三)福利国家制度的缺陷使我们机会与挑战并存

　　高福利意味着高税收。法国正是一个高税收的国家，在西方国家中是比较高的，因而企业和个人的税收负担也是比较重的，再提高税收已经非常困难。在这种大背景下，企业要生存下去，必须遵守价值规律的客观要求，千方百计地增收节支，降低生产成本。在劳动力价格昂贵的法国，尽可能地减少雇员人数，就成为节约开支的基本方法。企业的这一行为深刻影响了法国的就业状况及产业结构，表现在就业机会喊少，失业率居高不下，对社会福利制度造成巨大压力。

　　法国现行的民主政治制度的主旨是用法律限制当权者，防止他们滥用权力。使用的手段主要有两个，一个是三权分立制度，即用权力制衡权力，防止当权者滥用权力;另一个是大选制度，让广大人民群众用投票的方式来选举当政者，一旦他有滥用权力的行为，同样可以用选举的方法让他下台，以保证权力的正当使用。除了个别的例外，应当说，民主制度在防止执政者滥用权力方面，基本上是成功的。但是，由于多数人通过选举掌握选择领导人的权力，因此，对多数人一致的经济要求，尽管其不合理，甚至过分，民主制度仍是无法拒绝的。也许，西方社会实施民主制度的时间太长，这一制度已开始逐步老化了。从根本上讲，法国福利制度的建立与完善，与法国的民选制度显然有密切的关系。竞选总统和各级议员的候选人，为了争取人心，赢得选票，必然要在竞争过程中作出若干承诺，而增加福利的承诺又最容易吸引选民，取得竞选的成功，这些人当选以后，为了取信于民，为以后的再次连任作准备，必然会全力以赴地通过增加福利的法律。经过几十年的努力，逐步形成今日完备的保障制度。从这个角度讲，任何实行真正自由的民选制度的国家，都将或迟或早地走向福利国家之路。

　　政治家从选民利益或社会稳定的角度考虑问题，而企业家必须从经济的角度考虑问题。两者的不一致是显而易见的。时至今日，随着福利制度的完善，两者的矛盾日渐尖锐，高福利制度的负面影响日益明显，成为法国经济进一步发展的障碍。近年法国经济长期停滞不前，除了国际大气候的因素之外，还与此有相当密切的关系。从本质上说，福利制度实际上是一种“劫富济贫”的制度，即通过税收等方式，用富人的钱财来救济穷人，也可以说是另一种形式的“大锅饭”制度。在一定的限度内，这种做法无可厚非，有相当的合理性。但超过一定的限度，就会走向其反面。因为过重的税收将会损害社会中最具活力的那部分人的生产经营积极性，有碍社会的进步。现代学者早就证明，公平与效率不可兼得，经济安全与效率也存在一定的矛盾。当然，公平与经济安全是每一个社会都需要的，不可偏废。但如何掌握恰当的度，在获得适度公平与经济安全的前提下不牺牲效率，却是值得经济学家深入研究的。

　　对法国福利制度的负面影响，不少有识之士早有察觉。1995年5月，希拉克总统上台伊始，就准备对它开刀。然而，政府的设想尚未付诸实施，就引发了一场全国规模的抗议浪潮，是年10月，全国500万公务员与国有部门职工罢工示威，抗议政府的保险改革计划。面对如此大规模的抗议活动，政府被迫暂缓执行多改革计划。后来，法国社会党在选举中获得胜利，希拉克总统拟议中的改革尚未实施，就胎死腹中。希拉克总统改革计划的失败并不是偶然的，而是有深刻的体制方面的原因的。因为民主制度总是保护多数人利益的，削减福利经费的改革触犯了多数人的利益，必然遭到他们的投票否决。即使改革可能对大多数人的长远利益有好处也无济于事，因为绝大多数人是不会为了虚无飘渺的长远利益而放弃实实在在的眼前利益的。更何况福利制度的改革还是一种利益的再分配，那些充分享受现有福利制度好处的社会中下层人士，在福利制度改革后，未必能在未来的经济发展中获得补偿，因而他们对改革持反对态度也就理所当然的了，这就是所谓“民主的悖论”。

　　民主制度的这种内在的缺陷，正是西方文明由盛转衰的致命弱点。这一点，目前尚不明显，因为法国等西方发达国家正千方百计地力图用经济结构的调整，大力发展高科技产业等手段保持它们的经济优势。但是，只要不纠正这个缺陷(事实上也不可能完全纠正)，再过几十年，它的后果就将呈现在人们的眼前，如果中国东南亚诸国能继续保持目前的发展势头，并且不重蹈西方式福利制度的泥潭，那么到21世纪中叶，环太平洋经济成为世界经济中心的梦想不是不可能的。

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